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三论减税的逻辑

2016年11月30日 10:04 来源于 财新网
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只有调整税基的减税才是真正的减税,税基的调整就是在调整各级政府的财力分布,中央和地方的财力分布无疑是最重要的内容

  【财新网】(专栏作家 张涛)作为本轮反危机的重要举措之一,就是实施积极财政政策。虽然从政策结果看,这一政策就是出现政府赤字,而对于财政如何积极,则存在不同路径。例如,在亚洲金融危机时期,我们首次实施积极财政政策时的措施就是扩大政府支出,同时追加税收征收任务和赤字规模;而本次危机以来,尤其是4万亿经济刺激计划之后,经济进入新常态阶段,在稳定增长的同时,更加注重经济效率的改善,所以积极财政的侧重点由做加法(增支)逐渐转为了做减法(减税)。这样就自然产生了三个问题:减税的目的、减税的路径和减税的对象。本文试着回答这三个问题,自去年4月份一论减税至今,此算是三论减税了。

  为什么减税,我的答案是涵养税源

  通过观察分析分税制以来的财税数据,我发现在1994-2014年期间,中国税收年均增速为17%,税收总额/GDP估算宏观税负的平均为15%,而税收增长和宏观税率之间的关系大致也有四个组合关系:“低税率,低增长”、“低税率、高增长”、“高税率、高增长”和“高税率、低增长”。当前我们正面临“高税率、低增长”的问题。所以我就于去年4月份在《积极财政要靠减税》(算是一论减税)中提出:“从积极财政政策的政策空间来看,要发挥财税政策‘四两拨千斤’的政策优势,全面减税应尽快被重点考虑和规划。”

  图1:中国税收收入及增速变化情况

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  数据来源:财政部,国家税务总局,国家统计局

  去年9月份针对“宏观税负和经济增长关系”,我又在《再论全面减税的逻辑》(算是二论减税)中分别从税收和经济增长的关系、税收和经济结构调整的关系以及税收和财政风险的关系三个方面论述了实施全面减税的依据,核心就一条——通过减税来涵养税源,促使新经济增长点尽快形成,以实现稳定经济和优化结构的目标。

  可喜的是,我们看到今年两会审议通过的《政府工作报告》中明确提出了“确保所有行业税负只减不增”,在7月26日召开的中央政治局会议上,决策层更是首次明确了要“降低宏观税负”,由此可见减税作为宏观政策得以明确。

  但从实际数据而言,减税效果远不及预期,税收收入占GDP的比重反而由去年底的19%升至目前的21%,并没有实现年初“确保所有行业税负只减不增”的宏观目标。例如,营改增之后,金融行业的税负究竟是降还是升呢?如果实际税负是升的,那么在税负转嫁的影响下,有可能还是最终会传递到实体层面的,那么又如何保证“金融支持实体经济”宏观取向的落地呢?另外,在学界,是采取全面减税还是结构性减税还存在争议。

  在此,我想从产能利用率的角度,对减税的逻辑再多做一些补充。

  长期过低的产能利用率,就意味着生产要素的闲置和浪费,而为了维持利润率,产能过剩企业被迫削减成本,但削减成本往往是不够的,因此企业可能被迫违反环境卫生安全管理标准,规避《劳动法》和其他社会法;还有产能过剩会造成工资增长缓慢,扩大地区间的差距。更为严重的是,由于利润微薄,产能过剩行业内的企业普遍缺乏研发项目所需的资金,使得创新受阻,进而导致企业在无法提升价值链地位的背景下,可能被迫进一步提高产能来维持其整体竞争力,而且这种恶性循环具有自我延续性,其对经济运行的危害自不言而喻了,关于此点,大家没什么分歧。

  接下来就引出一个问题——是什么导致产能利用率严重不足的。对此问题的回答,至今没有共识,存在巨大的分歧。

  一派观点认为:产能利用率不足,主要就是产能过剩所致,因此主张通过对过剩产能行业的“关、停、并、转”来去产能,即对产能做减法。

  另一派观点则认为:产能利用率不足的真实原因是有效需求不足,因此主张改善有效需求,即通过加法来提高产能利用率。

  老实说,我倾向于后者,原因很简单,也很直观——去落后地区实地走一走、看一看,就明白地区差距背后反映出来的有效需求不足的问题有多严重。这里就列举一个数据,截至2015年,中国人均GDP已达8000美元,但在31个省、直辖市、自治区中,只有13个省(市、区)超过全国平均水平,其余18个省(市、区)人均GDP都低于全国平均水平,而它们的GDP合计量占到全国的40%,如此巨大的区域差距背后,必定存在着巨大的潜在需求,所以我更愿意把目前产能利用率不足的原因理解成产需之间的错位,由此产能过剩就是一个相对概念,而不是绝对概念。

  由此,一个很自然的问题是——如何改善有效需求。

  对此问题的观点依然可以分为两派:一派主张增加政府需求,即扩大政府财政支出,即政府的加法之手;而另一派则是主张通过减税来改善企业和居民的有效需求,即政府的减法之手。

  2008年危机以来,我国实施积极财政政策,政府支出大幅增加。2008年我国政府支出仅占GDP的18%,去年这个数字已升至26%。其中增加得最快的是政府投资,其占社会固定投资的比重亦由2008年的13%升至去年的28%。而为了支持政府支出,我国实际的宏观税负(政府收入/GDP)也呈上升之势,去年达到22%。

  遗憾的是,财政支出积极了这些年,收效却不大。央行对5000户工业企业调查数据显示,截至去年底,工业企业设备能力的利用水平已经由2007年峰值的46下滑至37,年均降幅超过一个百分点,2016年一季度末更降至35。而观察危机前产能利用持续上升时期,政府的支出增加并不多,在2007年政府财政甚至还出现了盈余。

  图2:政府收支和产能利用率变化情况

  数据来源:财政部,国家税务总局,国家统计局,中国人民银行

  危机前后数据的对比,起码有一点是可信的,就是依靠扩大政府支出来改善产能利用率,效果不是太理想。我想即便是利用排除法,至此答案也很清晰,就是减税,不仅如此,减税还能兼顾结构调整、降低成本、提高活力等。

  怎么减?我的答案是:减税只能是调税基。

  首先,除了国家税法中明文规定和说明的税种、税制之外,观察税还有一个最基本的三要素法:税基、税率和税收,即税收=税基 X 税率。

  什么是税基,简单说就是计税的依据,从宏观层面而言,税基大体上就是GDP,而GDP又可以进一步按照产业结构来划分,即包括第一产业的农业、第二产业的工业和第三产业,这三大产业的产值大体对应着各自的税基;同时国家税务总局是从2010年才增加了按照产业结构划分的税收结构,因此,从2010年之后,我们就能够掌握三次产业及不同行业的税况——税基、税率和税收。

  其次,税基的变化。2010年,三次产业占GDP的比重依次为10%、46%和44%;2012年第三产业占比超过第三产业,并且差距不断扩大,2015年三次产业占GDP的比重依次已经变为9%、41%和50%;而今年前三季度,占比依次为8%、39%和53%。由此可见,来自第三产业的税基呈现不断上升趋势,而第二产业的税基则向相反趋势。

  第三,税收结构的变化。2010年,三次产业的税收占比依次为0.1%、53%和47%;到2015年,三次产业的税收占比已经依次变为0.2%、45%和55%;而今年前三季度,占比依次为0.2%、43%和57%。由此可见,税收结构的变化趋势与税基相同。

  第四,税率的变化。2010年,三次产业的实际税率依次为0.2%、21%和20%;到2015年,三次产业的实际税率已经依次变为0.4%、22.8%和22.7%;而今年前三季度,实际税率依次为0.5%、22.2%和22.4%;相应地,经济整体的宏观税率由2010年18.7%升至2015年的19.9%,而到2016年三季度末,则进一步升至20.7%。由此可见,税率呈现上升趋势。

  图3:不同产业的税收和产值变化情况

  数据来源:财政部,国家税务总局,国家统计局

  经过上述粗线条的对比之后,两个显而易见的结论立刻跃于纸上:

  1.第一产业税负很低,实际上如果扣除烟叶税的话,第一产业基本是零税负的,当然其产值多年来基本稳定在10%左右。例如,2015年第一产业产值6万亿左右,税收总额248亿,其中烟叶税就有143亿。

  2.二、三产业的税收占比均超过自身产值占比。如果站在纯理论性的角度看,税收占比和产值占比应是趋同的,即占经济多少,就贡献多少税收。但从2010年至今,无论是产值不断下降的第二产业,还是产值比重不断上升的第三产业,均表现产值占比越高,税收占比就越高,而且税收占比超出产值占比的幅度也越大。

  正是因为经济增速下行和实际税率上升并存的局面,才有了此前对减税的连续呼吁。

  怎么减?

  经济下行本身会自动带来税基的减少,如果不调整税率的话,税收收入理应下降才对,但在刚性的财政支出和赤字约束下,未来保证收入,往往就是提高实际税率,一个常规的做法就是加强税收征管和收紧税收优惠权,这就是我们看到的实际情况。当然按照税收法定原则,依法征管是必须坚持的,由此,真正的主动减税就剩下一条途径——调整税基。例如,2006年1月1日起废止《农业税条例》,取消除烟叶以外的农业特产税,全部免征牧业税,由此中国农民每年减负总额将超过1000亿元,人均减负120元左右,这就是典型的调整税基的主动减税。

  所以,减税非得通过税基的调整不可,实际上税种的增减变化说到底也是税基调整的一种表现(例如,营改增),而且财政政策发挥调整经济结构作用时,非常重要的一条就是税基的确定和变化,即鼓励什么、抑制什么,均会反映在税基的变化上。

  减什么?我的答案是:减税只能减中央的税

  上文说了只有调整税基的减税才是真正的减税,那么接下来自然就引出一个问题,调谁的税基,因为各级政府作为征税主体,税基的调整实际上就是在调整各级政府的财力分布,而在这个财力分布中,中央和地方的财力分布无疑是最重要的内容。

  截至2015年底,中央政府和地方政府在税收的分布格局是各占50%——“五五开”格局,其中中央的占比是不断提升的,金融危机爆发以来,中央占比的提升速度约为每年一个百分点。因此,第一个客观事实就是中央财力(税收占比)不断提升。

  图4:中央和地方的税收占比情况

  数据来源:财政部,国家税务总局,国家统计局

  另外,需要观察新常态确立三年来,各地方政府税收态度的变化。按照经济贡献有多大,就征收多少的理论逻辑,观察各地的税收占比情况,即各地税收占各地税收合计的比重,而非是占全国的比值,即不包括中央税收。

  第一,2012年,税收占比超过GDP占比的地区包括4个省和2个直辖市(广东、江苏、浙江、辽宁、上海和北京),到了2015年,辽宁省则不在其中。

  第二,2015年,税收占比超过GDP占比的5个地区,超出幅度较2012年进一步提高,也就是说,它们税收占比的增幅超过了GDP占比的增幅,而且其余地区虽然税收占比仍然低于GDP占比,但差距在缩小。表明地方政府的税收态度变化是应收尽收的力度更大了,这是第二个客观事实。

  如果在逻辑上推演的话,伴随中央税收占比的不断提升,对于地方政府而言收入最大化的动机更加强烈,这里的收入既包括税收,也包括非税收入,而从预算管理的角度,非税收入对于地方政府而言,显然灵活性要更高,因此,地方政府在完成上级下达的税收任务之后,更愿意利用手中的税收优惠权利来换取更多的灵活性、更高的非税收入。

  2014年11月国务院下发的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(即严厉的“62号文”),以及2015年5月份的“25号文”(《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》),均明文规定要“各地区一律不得自行制定税收优惠政策”。此举相当于打断了地方政府创收的“一条腿”(无法通过税收优惠的使用带来非税收入)。接下来就是2015年,地方政府在税收方面应收尽收力度的空前加大。

  客观的讲,在地方政府使用税收优惠过程中,税基在某种程度上是得到了涵养,而清理税收优惠,一个副产品就是地方政府涵养税基的动机和手段被削弱了,这是我们必须承认的第三个客观事实。

  好了,结论再清晰不过了:减税只能减中央的税,而且金融稳定、产能利用率提升、产业结构调整这些大事(此前连续两期呼吁减税的侧重点),哪一件不是中央的责任,哪一件不是中央才能搞定的事呢?至于说,中央减税是不是会削弱中央的权威,我想在坚持法定原则的前提下,经济的改善,只会增加中央的权威。

  作者为经济学博士,现任职某银行金融市场部

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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