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基本养老保险全国统筹应一步到位

2017年11月01日 11:33 来源于 财新网
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我们主张,在2020年前,应该实现基本养老保险全国统筹一步到位,由中央统收统支,切莫借鉴“省级统筹”不成功的“调剂金”过渡模式,贻误改革最佳时机

  【财新网】(专栏作家 董登新)中共十九大报告明确指出:“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度,尽快实现养老保险全国统筹。”这是我国基本养老保险改革的行动纲领、行动指南,言简意骇,精准到位,没有歧义。

  全民参保、全国统筹是基本养老保险改革的大方向,其中,“尽快实现养老保险全国统筹”,这是一张时间表,也是一个重大政策信号:我国基本养老保险实现真正意义上的全国统筹,已是刻不容缓、时不我待,这是党中央文件首次采用“尽快”二字来强调并要求加速这一改革进程,基本养老保险全国统筹,不能总是纸上谈兵、犹豫不定、久拖不决。

  会议期间,在接受记者采访时,十九大代表、人力资源和社会保障部部长尹蔚民说,要尽快实现基本养老保险的全国统筹,明年就会迈出第一步,先实行基本养老金中央调剂制度,能够在不同地区之间均衡养老保险的负担。

  如何正确理解“尽快实现养老保险全国统筹”?我认为,至少包括以下几个方面的内容:

  第一,“尽快”是一张时间表,也是一个进度概念,我们完全有理由理解为2020年前,因为这也是我国全面建成小康社会的重要节点和时间窗口。

  第二,全国统筹的对象应该是职工基本养老保险制度,参保人主要包括企业职工、灵活就业人员、农民工、行政机关事业单位职工。

  第三,城乡居民基本养老保险制度仍采用中央与地方共建共管模式,中央财政托底、地方财政配套,由地方政府维护管理,目前暂不纳入全国统筹范围。

  第四,职工基本养老保险全国统筹应该一步到位,还是借鉴“省级统筹”调剂金模式先搞名义上全国统筹的过渡方案?这是必须要慎重讨论的,决策者应该充分吸纳集体智慧。

  第五,职工基本养老保险全国统筹是一项配套改革机制,不是单边突进,至少应有五项配套改革措施同步推出。

  对于职工基本养老保险全国统筹,有人主张借鉴省级统筹“调剂金”模式的做法,先搞一个“名义上”的全国统筹,即由各省向中央缴纳一个“调剂金”,实收实支仍留在各县(市)。我认为,这样的“全国统筹”意义不大,而且危害很大。

  因为目前的“省级统筹”并非实质性的全省统收统支,它仍停留在县(市)统筹阶段上,无法真正发挥“互助共济”的作用,因此,“省级统筹”的实质仍是县市统筹。在此基础上建立“调剂金”模式的全国统筹,其本质仍然是“县(市)统筹”,这样的“全国统筹”,几乎没有任何意义,相反,它会产生更大的负面政策效果。

  事实上,采用“调剂金”模式的全国统筹,最大风险来自地方政府的制度套利。如果一旦明确了未来“全国统收统支”的时间表及政策预期,那么,地方政府就可能有意降低本地企业缴费水平,同时也会有意减少地方财政补贴,并且尽可能优先使用现有的基本养老保险基金结余,等到中央统收统支时,再将一个“掏空”了的基金账户转移给中央政府。这样,就可能弱化甚至掏空职工基本养老保险基金积累。

  以职工基本养老保险基金结余最多的广东省为例,它有6000多亿元的账面结余,相对于不足500亿结余水平的10多个省份来讲,它更有理由率先动用并“掏空”本省基金结余。因为在“调剂金”模式的全国统筹“政策预期”之下,广东省为了减少本省财政负担,并同时降低本地企业缴费负担,它完全可以再将企业缴费从现行的14%降至12%,甚至降低至8%,因为它可以优先动用6000亿元的结余来进行养老金支付,等到将来“全国统收统支”时,广东就可以像其他省一样只上缴一个空账户。这是其他省份都有可能效仿的糟糕做法。

  因为基本养老保险基金最终要提交给中央,由中央统收统支,因此,在“调剂金”模式的过渡期,各个省就会相互攀比,竞相降低本地企业养老保险缴费,减少养老金支付的财政补贴,尽快花光养老保险基金结余。这就是“调剂金”模式的全国统筹可能导致的后果。

  2016年4月13日,国务院常务会议决定,从2016年5月1日起两年内,一是对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份,将缴费比例降至20%;单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份,可以阶段性降低至19%。调整后的单位缴费新标准执行期,暂定为2016年5月1日至2018年4月30日。

  在中央授权地方政府“社保降费”后,所谓的“省级统筹”,各省主动下调基本养老保险雇主费率更有机可乘,各省各自为阵下调费率,可能带来两个后果:一方面,它使得全国统一费率标准变成不统一,而且五花八门,这可能给未来的“全国统收统支”埋下制度套利隐患;另一方面,各省基本养老保险的雇主费率竞相调低后,各省企业缴费的负担差距进一步扩大,例如,上海市、湖北省养老保险的雇主缴费负担就远高于浙江与广东,这对上海和湖北的企业来讲,就是制度的不公平;这对浙江和广东地方政府来讲,就可能会产生“全国统收统支”预期下的制度套利冲动。

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  再看一个降费案例。截至2015年底,广西全区职工基本养老保险基金累计结余仅为456亿元,但在2016年降费中表现最出格、最激进的是广西,它的职工基本养老保险降费新规明确规定:(1)凡在本行政区域内的所有企业,其单位缴费比例全部由20%降至19%;(2)属于自治区重点产业园区(含自治区确认的生态园区和以加工贸易为重点的产业园区)的企业,其单位缴费比例由20%降至14%;(3)属于其他园区内的企业,其单位缴费比例由20%降至16%。

  据南宁晚报报道统计,按照广西职工基本养老保险企业缴费新规执行的结果,截止2016年9月底,全区已有801家园区企业缴费降至16%,有4103家园区企业缴费降至14%,其他企业缴费降至19%。广西在一个省内就搞出了三套不同的企业缴费标准,这不是提高“省级统筹”层次,而是基本养老保险统筹层次上的一种倒退。很显然,地方政府将社保降费当成了企业减负与财政补贴做加减法的工具。这种倾向是十分危险的,它必将为基本养老保险“全国统筹”留下制度套利的重大隐患。

  为此,我们主张,在2020年前,应该实现基本养老保险全国统筹一步到位,由中央统收统支,切莫借鉴“省级统筹”不成功的“调剂金”过渡模式,贻误改革最佳时机。

  此外,在职工基本养老保险“全国统收统支”的基础上,我们还应该同步推出四项社保制度改革的配套措施:一是将男女退休年龄统一至60岁;二是将雇主缴费标准从20%降至12%,雇员费率8%保持不变;三是相应降低基本养老金给付替代率,或是放慢基本养老金发放水平的增速;四是将三金(企业年金、职业年金、住房公积金)合并为“强制公积金”,作为补充养老的“准强制”计划,可瞬间做大做强第二支柱。

  在实现基本养老保险全国统筹改革进程中,完全可以学习“新农保”及机关事业单位“养老金并轨”的果断与勇气,一步到位,不必以各种理由和借口拖拖拉拉,从而减少人为障碍和制度内耗,不留给地方政府“过渡”套利的机会。这一项改革是符合人民意志的变革,更何况,经过八年准备与努力,全国统筹的各项条件已经水到渠成。

  因此,没有必要延长“全国统收统支”的时间进度,而是应该让职工基本养老保险全国统筹一步到位,即由中央政府直接统收(缴费)统支(给付),不让地方政府介入,不必再经由省级政府过渡、中转,这样可以减少人为内耗与制度损耗,并能尽早发挥职工基本养老保险基金在全国范围内完全充分的余缺调剂,真正实现社保“互助共济”的制度精神。这是十分关键的一步,新时代,一定要有新思路,不应照搬老黄历、旧思维。

  作者为武汉科技大学金融证券研究所所长

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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