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发挥人大对立法工作的主导作用

2017年11月10日 10:27 来源于 财新网
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改革具有很大的探索性、不确定性,必须要有人大为改革把关,为维护法制统一和权威把关,对符合民意的改革,主导助推立法,对不符合民意的改革,主导过滤纠正
田成有
财新网“成有论法”专栏作家。云南富源人。云南大学法学学士,西南政法大学法学硕士,中国政法大学法学博士。曾任云南大学法学院教授、云南财经学院(云南财经大学)副院长,云南省人大常委会委员。现任云南省高级法院副院长,致公党云南省委副主委,致公党中央委员,云南省政协常委。曾出版过《法官的人生》、《法官900句忠言》、《法官的修炼》、《守护正义》等专著。

  【财新网】(专栏作家 田成有)党的十八届四中全会提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。修改后的立法法明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。显然,人大主导立法是新命题、大趋势。

  一、何谓“主导”

  “主导”,从字面理解就是主动引导,主要导向,就是推动、引导和实现事物向某方面发展,以达到预期目标。人大“主导”立法,不是要大包大揽地承担所有立法工作,而是相较于其他主体而言,居于优势地位,对立法的发展方向、具体环节及制度设计发挥决定性的作用。

  具体而言就是:

  一是主导立法的发展方向。对立法的必要性、可行性以及具体内容,能清楚预知到立法的结果,突出把城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法,把经济社会急需的法规项目纳入到立法项目和年度立法计划中,确保将有限的立法资源用在刀刃上,全程“领跑”立法工作。

  二是主导立法具体环节。从制定规划计划、起草、论证、修改到通过等各个具体环节,发挥组织、协调、引导、推动各方参与立法活动的主导性,确保有关方面抓紧起草,及时审议,牢牢掌握好主导权。

  三是主导立法的关键内容。突出抓住法规中“关键条款”,重点解决“难点问题”。

  二、为什么重申“主导”?

  我国对各类立法参与主体在立法中地位作用的表述一直比较强调。比如,“坚持党对立法工作的领导”,“发挥政府在立法中的重要作用”,“发挥政府在立法中的基础作用”,“发挥人大在立法中的主导作用”,“发挥人大的决定性作用”,“发挥代表和常委会委员的主体作用”等等。这些提法似乎各家都很重要、很关键。

  发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,是十八届四中全会提出的理论创新成果之一。《立法法》,将“人大主导立法”由政策提升入法,这是我国对立法体制创新改革成果的制度肯定。

  为什么要重申人大主导立法?

  (一)对“政府部门主导立法”惯例及其弊端的改革。

  长期以来,立法中的“实然”状况是政府部门主导立法,人大制定出台的法规,其所依据的草案中有百分之八十以上是由同级人民政府作为议案提出,立法中的行政色彩浓厚。这导致了各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责,使得该立的法迟迟立不起来,要么由于部门主导而致使部门利益法律化。正如习近平总书记在对四中全会决定所做的说明中指出的,“有的立法实际成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义”。

  政府主导人大立法的模式在一定程度上制约和影响了地方立法权的行使,因此,针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程,或者滥用地方立法资源等实践中存在的突出问题,需要发挥地方人大主导作用,树立地方人大主导立法意识,厘清人大和政府之间的立法职能定位。

  显然,发挥人大主导作用,其背景和目的,是防止立法中的部门争利,防止地方保护主义法律化,明确立法中的权力边界,解决部门争权诿责问题,基于此,十八届四中全会明确提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”实质是让政府主导立法的模式回归到人大主导的本位。

  (二)立法权的人民主权属性使然。我国是人民民主专政的社会主义国家,立法权属于人民。立法权作为一种公共权力,关系到公权力的设置及分配、关系到公共权力和私人权利的界限及划分、关系到各种社会关系主体的权利和义务的界定,因此,立法权作为人民享有的最重要的权力,由人民代表大会及其常设机构掌握和主导行使,有其内在必然性。

  (三)现实所需。在中国特色的社会主义法律体系形成后,立法中出现了许多新情况、新问题,立法难度加大。

  引领推动改革,需要人大主导。近年来,地方一直是改革创新的源泉,也是推动改革的重要引擎。十八届四中全会提出重大改革要于法有据的要求,改革在大面积铺开,在深水区迈进。各地热衷以法治思维和法治方式推动改革的苗头和劲头日渐显露,一方面要把改革中的成熟经验上升为地方性法规;另一方面也要通过地方立法从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套。面对新形势新要求,必须充分发挥地方人大的主导作用,确保地方立法更好地服务改革发展大局,为深化改革注入强劲动力。

  改革具有很大的探索性、不确定性,必须要有人大为改革把关,为维护法制统一和权威把关,对符合民意的改革,主导助推立法,对不符合民意的改革,主导过滤纠正。人大在引领推动改革的立法中,要着眼于党和国家各项事业发展的全局长远,准确把握改革的脉搏,凝聚反映改革的共识,守住宪法和根本政治制度的底线,而不能因为乱改,盲改而引起严重裂痕和分歧,导致社会纷争。

  解决部门问题,需要人大主导。立法是一项综合性很强的工作,需要各相关方面共同配合,立法中不少部门之间存在各自为政的情况,部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调,为克服这些问题,需要发挥人大主导作用。

  提高效率、节约资源,保证质量,需要人大主导。一些部门在立法中的利益博弈、争权诿责,使该立的法立不起来,因而需要人大推动应该立法的事项尽快立法;一些部门对不该立法的事项总想立法,滥用立法资源,因而也需要人大主导,及时制止随意立法的现象。

  三、如何主导?

  (一)强化职能定位,做到“愿主导”

  人大在一些官员眼中是“退居二线”,一些官员将人大任职这一段时间称为退休前的缓冲期。这种体制造成一些官员尽量不作为或少作为,“多一事不如少一事”。长期的惯行,人大乐意将法案起草的任务交由政府来完成,人大仅负责审议、表决通过,这样的观念造成人大在立法过程中难以发挥其主导性,人大主导立法难以显现。

  主导立法,就是要改变过去的观念和惯行,改变过去的“被动”而实行主动介入,克服依赖思想和消极情绪,积极转变角色,调整工作思路,切实主导地方立法的方向、进程和和节奏,为地方经济社会规范发展提供有力的法制保障。

  确立“人大主导”,就是要把握主动权。对涉及综合性、基础性、全局性的重要法案,必须由人大工作机构组织起草,即使某个法案必须由政府部门起草,也应当由人大提前介入,避免与防范人大立法的部门化倾向。

  地方政府具有规章制定权,但政府的立法权与同级人大相比,本质上是一种授权性立法权,效力上具有局限性,内容上具有部门性。地方人大作为法定的立法机关,应强化主导作用,在立法过程中发挥主要的、导向性的作用。为此,要改变过去那种政府提请什么,人大就审议什么的模式,实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变。要强化担当意识,主动承担地方立法使命和责任,把握法规立项主动,善于从全局高度化推动立法,使立法活动的各环节在人大及其常委会的主导中有规划、有计划,按程序的稳步推进。

  (二)注重协调性,做到“善主导”

  人大的主导,并不是人大一家“自弹自唱”,需要党委、政府、司法机关、专家学者以及社会公众等参与主体共同承担不同角色,发挥不同作用。人大要当仁不让地当好主体,唱好主角,紧紧围绕党委中心工作统筹谋划立法工作,编制立法计划。

  政府熟悉管理领域的实际情况、专业知识和有关政策,要善于推进政府协同,发挥政府对人大立法的协同作用。公众参与立法是其有序政治参与的重要形式。要通过报纸、电视、“互联网+”、基层立法联系点等途径,完善立法听证、立法协商制度等方式,不断拓宽公众有序参与的渠道。善于推进公众参与。

  (三)完善规范性,切实做到“会主导”

  以“问题引导立法、立法解决问题”为准则,以充分调研论证为前提,在立项、起草、审议等环节上严格把关、补齐短板,确保地方立法“不抵触、有特色、可操作”。确保立法项目具有合法性、必要性和可行性。

  对政府提出的立法建议,不能简单照单全收,要关口前移,加强与政府有关部门的联系,了解法规起草情况,参与前期的调研论证工作,对立法思路、框架和重点、难点进行规范引导,强化初审阶段各专门委员会的职能和任务,提高审议的质量和效率。要强化法制委员会委员的责任意识,将法规分解落实到人,全程跟踪法规,使之对法规有全面的认识,审议时能够有的放矢。对于审议中遇到的分歧意见较大、影响立法进度的重点难点问题,要敢于把握立法决策的主导权。

  (四)提高能动性,做到“能主导”。

  设区的市,除了省会所在地的市以及国务院批准的较大的市,有 30 多年的立法经验,但绝大多数设区的市是在《立法法》修正之后才获得立法权,机构编制不足,人员编制过少。如此条件和基础,大大限制地方人大功能的发挥,更谈不上人大立法主导。

  在目前设区的市都具有立法权的情况下,应尽可能规范与统一设置人大专门委员会以及人大常委会工作机构,尽快完善人大工作机构的人员编制,设置合理的人员编制,保障人大立法工作的顺利进行。为此,要加强大人大立法机构建设力度,使立法机构的设置、编制与其承担的责任相适应,要重视选拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的人员进入立法工作机构工作。要加强“立法智库”建设,使其当好人大及其常委会立法工作的参谋和助手。要对立法人员进行多形式、多渠道、多岗位的培养,使其掌握立法学方面的知识,迅速提高他们的立法学专业知识与立法技能,熟悉立法工作流程,掌握立法工作技艺。充分征求人大代表的意见,使人大代表参与立法调研、提出立法建议、参与立法审议和表决成为常态,真正使代表“说得上话、作得了主”。通过建立与基层人大联动立法机制,确保基层人大尤其是县镇两级人大参与地方立法过程,反映各地立法需求。整体提高人大立法主导能力和立法质量。

  作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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