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地方立法扩权:治理现代化要看法治化水平

2017年11月17日 09:24 来源于 财新网
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传统的地方治理,主要靠政策、红头文件和长官意志,今后地方治理能力的现代化,不能靠人治,主要要看法治化水平,看法治思维和法治方式的程度,推行程序化、规范化、法治化的治理模式
田成有
财新网“成有论法”专栏作家。云南富源人。云南大学法学学士,西南政法大学法学硕士,中国政法大学法学博士。曾任云南大学法学院教授、云南财经学院(云南财经大学)副院长、云南省高级法院副院长。现任云南省人大常委会法制工作委员会副主任。曾出版过《法官的人生》、《法官900句忠言》、《法官的修炼》、《守护正义》等专著。

  【财新网】(专栏作家 田成有)

  一、更高的站位,领会好地方立法扩权的法治意义

  《立法法》修订后,将过去49个较大的市扩大至全部282个设区的市。全国绝大部分设区的市都开启了地方立法的新航程,这是我国立法体制的一次重大调整,也是前所未有的历史性变革。

  传统的地方治理,主要靠政策、红头文件和长官意志,这带来了很多问题。今后地方治理能力的现代化,不能靠人治,主要要看法治化水平,看法治思维和法治方式的程度,推行程序化、规范化、法治化的治理模式。

  随着依法治国进程的加快,随着人民群众对美好生活的期待不断增强,如今社会治理中的新问题日益突出复杂,传统的管理手法已经不管用,不能用,这都迫切需要依靠和通过立法来解决。

  法治是安邦固本的基石,治理的理想状态是善治。授予设区的市以立法权,是在促使地方法治思维和法治方式发生转变,是在通过立法的方式推动地方治理体系和治理能力的现代化。

  最近几年,受经济下行压力加大的影响,新型城镇化建设、环境保护等领域矛盾易发、多发。城乡规划与管理、环境保护、历史文化保护等领域的法治化程度比较低,迫切需要地方切实负起责任,通过立法方式提高治理能力,提升治理水平。

  设区的市在我国具有相对特殊的地位,它们管辖的面积一般较大,人口较多,在国家治理体系中发挥着重要作用。国家层面的法律、行政法规难以满足各个地方实际需要,中央政策传递到地方,还存在着回应性差、效率低下的问题。有必要通过地方立法予以细化、配套、规范和落实。十八大后,中央更加强调依法治国,解决复杂多样的区域发展诉求与高度集权的治理模式之间的差异与冲突,决定了中国必须走一条具有中国特色的社会主义的立法体制,来合理配置中央与地方的立法权力。

  赋予设区的市一定的地方立法权,显然,有利于发挥地方改革的首创精神,有利于调动地方的积极性、主动性,它所带来的意义,将促使地方政府在强化政治责任的同时,实现法治化的治理,走法治化的道路,这将是一场深远的法治训练,将有利于法治政府、法治社会的建成。

  没有良法,就没有善治。面对新形势、新要求,继续沿用既有的治理体系和治理依据,很难应对地方治理实践中开放性、流动性和各类风险剧增带来的严峻挑战。

  地方立法权的限量扩张,开启了地方立法进程的新时代,这是法治中国的一个方向性变革,将迫使地方政府在进行管理和提供服务方面,注重完善和提高自己法治思维和法治能力,它的意义就是规避传统管理手段的一些缺陷,比如依赖其他规范性文件进行管理所带来的混乱、不公开、缺少预期性、缺乏稳定性、低权威性等问题,同时,避免社会治理缺乏民主的正当性和决策的科学性等不足现象,通过立法引领和推动改革创新,为全面深化改革注入强劲动力,为科学发展提供有力保障,这必将对习惯于“红头文件”治理地方的传统模式形成有效制衡,对推动法治中国从宏观走向微观,从国家走向基层纵深发展、精细发展。

  因此,赋予设区的市地方立法权,不仅是立法权配置的简单调整,更是依法授予设区的市要学会用法治思维来管理,用法治方式来推动。希望有更高的法治站位,深化地方立法的重要性的战略认识。

  二、更高的担当,实现好人大愿主导、会主导、能主导的功能提升

  长期以来,立法中的“实然”状况是政府部门主导立法,人大主动立法不多。这导致了各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责,使得该立的法迟迟立不起来,由于部门主导而致使部门利益法律化。基于此,十八届四中全会明确提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”

  可以说,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,既是十八届四中全会提出的理论创新成果之一,也是让政府主导立法的模式回归到人大本位的职能使然。事实上,立法权的行使和运用,既是人大的主要工作,也是补齐地方人大职权短板的一个主导工作、亮点工作。要通过这个主导,来强化地方人大的权威,重塑其在国家政治生活中的影响。

  更为现实的是,在中国特色的社会主义法律体系形成后,立法中出现了许多新情况、新问题,立法难度加大。立法是一项综合性很强的工作,立法中不少部门之间存在各自为政的情况,部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调,为克服这些问题,提高效率、节约资源,保证质量,非常需要发挥人大主导作用。

  如何主导?

  (一)“愿主导”

  改变过去那种政府提请什么,人大就审议什么的“被动”模式,积极转变角色,调整工作思路,实行主动介入,引领、主导地方立法的方向、进程和和节奏,实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变。善于从全局高度化推动立法,使立法活动的各环节在人大及其常委会的主导中有规划、有计划,按程序的稳步推进。

  (二)“会主导”

  立法充满着博弈、妥协、争吵,它是不同利益相互交流、产生作用的结果,从起草、调研、讨论、修改、出台的整个过程,从地方党委、人大及其常委会、地方政府、地方政协以及社会团体、专家学者的参与,立法活动像一个协作的大平台,人大在这个平台上,要会主导。

  要以“问题引导立法、立法解决问题”为准则,以充分调研论证为前提,在立项、起草、审议等环节上严格把关。只有立好项,才能起好步。从立项入手,就要细化立项的启动标准,严把项目源头准入关,全面考量论证每个立法项目,本着宁缺毋滥的原则,围绕“确有必要立法、确保立法可行”来推动立法工作。

  (三)“能主导”。

  面对新的立法任务,大多数设区的市,不论是组织机构还是人员素质上,都难以担当和胜任,具有法律背景、熟悉立法理论与实践的人才匮乏。如此条件和基础,大大限制地方人大功能的发挥。在目前设区的市都具有立法权的情况下,应尽可能规范与统一设置人大专门委员会以及人大常委会工作机构,尽快完善人大工作机构的人员编制,保障人大立法工作的顺利进行。

  三、更高的要求,解决好行得通、真管用、好执行的立法目的

  地方立法权有限下放后,受立法政绩化的利益驱动,各地激情洋溢,积极性很高,普遍有立法的愿望和冲动。事无巨细,遇事就立法,成了习惯性做法。这是好事,但地方立法也普遍存在立项不规范、不科学的问题,凭感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项,甚至仅凭重要性、必要性立项的现象还比较普遍,法条充斥着原则性、宏观性、纲要性、提倡性、号召性、宣示性、指引性的内容,造成很多地方性法规有名无实,存在着明显的泛立法倾向,甚至立法演变成不同地区之间的比拼与竞赛。

  没有问题,不直面问题,不解决实际问题,立法就没有发挥应有作用。地方立法的意义在于紧密结合当地重大发展战略和重大决策实施,有效解决当地经济社会发展的特殊矛盾和特定问题,地方立法的主要功能在于实施性、地方性和先行性,在于着力细化和补充国家相关上位法,主要是缺什么补什么,需要什么就立什么。

  当下,要警惕地方立法可能陷入的“怪圈”,力求不跟风、不攀比、不喊口号。万事开头难,难在起好步。步在哪里,就是从客观实际出发,量力而行,不贪多求全,不玩虚的,聚焦重点,走“小而精”“少而行”的路子。就是针对出现的新情况、新问题,在坚守“不抵触、有特色、可操作”的基本原则下,有针对性地解决具体问题、现实问题,增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性,防止“拍脑袋做决策”“好看不管用”等现象。一句话,就是把有限的立法资源用好,立得住、行得通、好执行、真管用。

  四、更高的作为,完成好立良法,求善治的立法使命

  立法,不是为了一时之需,而是为了百年大计。法规不是简单枯燥的条文堆积,而是对权力的规制和对权利的保障,一字如千金。良法是关乎千秋万代的工程,一定要把质量放在首位,科学立法、民主立法、依法立法,实现从“有法可依”到“良法善治”的转变。

  在拆除地方立法权的门槛之后,地方立法的主体更加开放,地方立法的积极性和主动性增强。但全国上下,地方立法普遍存在着“无论从标题、结构,还是规范内容、条文表述等方面,大都大同小异”的现象。不少地方在起草法规时大量照搬上位法,在立项选择上,缺乏特色和新意,针对性、可行性不强,一些地方甚至还出现了相互攀比的现象,创新性立法少,重复抄袭模仿多。

  没有特色,不接地气,好比“穿”着双上位法的“不合脚”的“大鞋”,不好走路。地方立法,不是点缀或装饰,目的和用意是赋权各地能结合本地实际情况,制定更接近地气,具有特色、解决问题的“干货”,以弥补法律规定过于原则、缺少可操作性的弊端。如果仅限于“上传下达”,大量重复和照搬照抄国家立法或者上位法,不仅徒增法律运行的成本,而且还损害了中央立法的权威。

  特色,是地方立法的生命。地方立法久必须突出地方性、实用性、特色性,在有效管用上下功夫。地区的差异性为地方立法权的运用提供了足够的拓展空间和创新机会,要从实际出发,充分考虑“地方性知识”,不搞无的放失,不为立法而立法,有几条定几条,不凑数。

  立法工作,不能追求速度,要追求质量,不能求快,而要求好;不是标新立异,而是要有针对性地解决问题,为社会进步、经济发展、群众生活带来效益和实惠。如果盲目追求立法数量,强调速度,忽视质量,这样的法规立得再多,也难以称为良法。

  原则性过强,操作性不够,看似“高大上”,实则“假虚空”。地方立法不能搞“大而全”、不能搞“景观式立法”。要坚持“少而精”的原则,认真选好、选准立法项目,在“拾遗补缺”上下功夫,一句话就是要精准立法,“立得准”“行得通”“真管用”。

  没有可操作的法规将徒有虚名。简单、轻松的拿来主义,会慢慢冲淡立法者的使命与意义,滋养着立法者的懒惰习性,弱化对原创性立法的深度探究。值得警惕的是,过度的模仿和抄袭,还会将人的视野完全聚焦在文本上而忽视了本应回应解决的真问题,重复、抄袭和模仿一旦成为习惯,容易不假思索地因因相袭,导致特色在退色,创新在递减,这不仅导致法律条文的过度臃肿,法律体系的过度庞杂,更直接影响到立法的意义和价值。

  所以,地方立法要在原创性、有效性立法方面有更大的开创,按照“力戒照抄,精立少条”的思路,实现从数量型立法向质量型立法的转变。

  作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张翔宇
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