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从文件到法规:地方治理的法治转型

2018年02月23日 15:14 来源于 财新网
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在某些领域和场合,文件的权威和效力甚至超过法律,以“红头文件”为形式的地方决策依旧横行,地方决策依然游离于地方法治框架之外
田成有
财新网“成有论法”专栏作家。云南富源人。云南大学法学学士,西南政法大学法学硕士,中国政法大学法学博士。曾任云南大学法学院教授、云南财经学院(云南财经大学)副院长、云南省高级法院副院长。现任云南省人大常委会法制工作委员会副主任。曾出版过《法官的人生》、《法官900句忠言》、《法官的修炼》、《守护正义》等专著。

  【财新网】(专栏作家 田成有)赋予设区的市拥有立法权,其意义不仅代表了地方自主权的增强,地方事务自主空间的拓展,意味着中央和省级在部分事务控制上的相对松动。更重要的意义在于,通过立法的方式,通过法治化的手段,将地方决策纳入法治化治理的制度框架,替代“红头文件”作为地方治理的惯性,限缩、改变地方决策的随意性、任意性,这其中蕴含着深刻的治理转型:即法治思维方式的养成,地方治理能力法治化水平的提高。

  说到治理,中国传统的治理方式是分散的、非系统的,缺乏制度化、体系化安排,以人治和行政化、强制性为主要特征,以运动、活动、会议为主要载体进行管理和控制,治理的手段或方式充满着专断、恣意、多变和神秘。建国以来,“法律制度被当作封建落后产物,长期受到忽视,国家机器的运转、政府的社会管理主要不是依靠法律进行的,在相当大的程度上是依靠党和政府的‘红头文件’实现统治和管理的”。

  “红头文件”,本是中国共产党在革命战争年代为了传递党的信息和命令的一种手段,但一经产生,便具有强大的“势能”,以至在中国共产党夺取政权后的很长一段时间里,依然在国家政治统治和政治运作中发挥着重要作用。文件作为一种权力“符号”和“象征”,它是政令下达和信息传递的重要工具,也是政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制,因而,“红头文件”常常被看成是办事的依据。作为中国共产党所采取的一条执政策略,文件是巩固执政地位,加强对社会、政治、经济等领域控制的重要手段,在法律制度不太健全的情况下,是推动中国政治运转的重要因素。

  改革开放三十多年的发展,中国日益重视法制建设,但法律的权威并未真正树立起来,在某些领域和场合,文件的权威和效力甚至超过法律,以“红头文件”为形式的地方决策依旧横行,地方决策依然游离于地方法治框架之外。“红头文件”原本的作用是对法律法规进行具体化、标准化和流程化,实践中,由于法治意识薄弱、执法部门扩权冲动,加之其制定的灵活性、方便性,“红头文件”作为地方政治权威的体现,执行力远远超过法律、法规,“红头文件”已经出现了过多、过滥,不规范、不严肃甚至越权违法等问题,甚至成为地方决策的主要形式,更成为地方治理的顽疾,这种事实上的“变相立法”,增添部门特权、减损民众利益,偏离了法治要求,由于缺乏必要的权限控制、程序约束和责任追究,影响了地方治理能力现代化的提高。解决这个问题,必须让“红头文件”回到法治的轨道上来,不能让“红头文件”成为法治短板。

  在“红头文件”泛滥和地方决策恣意背景下,赋予设区的市的立法权,是为地方事权的运行提供规范约束、法律保障。按照十八届四中全会关于依法治国若干重大问题决定的要求,要坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,在法治轨道上开展工作,健全依法决策机制。这就意示着今后的地方治理要立法先行,依法进行,不允许不受限制的“红头文件”自我赋权,设置法外义务,也就是说,要对“红头文件”进行强制缩减。且今后的“红头文件”必须遵循《立法法》的约束性规定,接受备案审查和立法监督,同时,地方性法规也并非制定即生效,还必须进行合法性审查,需报送省级人大常委会批准。

  在《立法法》修改前,设区的市一样拥有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方事权,这些是地方决策的常见领域,只不过这种决策主要是以“红头文件”的形式作出。因此,赋予设区的市立法权,表面上看是地方立法权从无到有的扩大,但事实上这并不是地方事权的扩大,其深刻的含义是要把法治作为治理体系和治理能力来抓,把地方治理纳入法治轨道。在原有的立法体制下,设区的市没有立法权,对地方事务的处理只能依赖中央和省一级的立法。但这些立法无法全面顾及地方事务,由此造成“事权与立法权不匹配”的治理困境,不得已只能制定大量“红头文件”。因此,设区的市获得立法权,与其说是赋权,倒不如说是以严格的立法程序、立法权限和省级人大常委会的备案审查与批准权,对以“红头文件”为主要形式的地方恣意决策进行法治化的规范与控制,杜绝以随意无限制的“红头文件”来减损公民权利、增设公民义务的滥权行径,以此促进地方治理的法治转型。

  地方治理,是一个新的能力建设。传统的治理手法,是一种统治或管理,评价“能力”的关键是掌握权力、获得权力。强调“治理”而非“统治”,强调“治理”而非“管理”,不是简单的词语变化,背后有着深刻的用意,这个用意就是学会运用法治思维和法治方式进行治理,就是“治理体系和治理能力现代化”。能力的标志,不仅仅在于维护权力,更在于控制权力。以法治的可预期性、可操作性、可救济性来看待权力,对待决策,更加程序化、规范化,更加公开、透明、公正、参与、协商。一句话,就是做到善治、共治、法治。

  适应治理能力现代化的要求,迫切需要补法律课,打法律牌。如今处于社会转型之中,工业化进程、信息化进程、城镇化进程各种问题叠加在一起,发展中的复合风险加大。一方面,超稳定的社会结构被打破,大规模人员、资源流动,社会状态活跃,管理难度增大,热点问题、难点领域不断积聚,群体性事件和恶性极端事件不断增多,由经济飞速发展带来的不协调、不科学、不可持续的负面效应和社会断裂不断加剧,地方治理的难度加大;另一方面,群众的民主意识、法治意识不断增强,各种利益矛盾和冲突难以自我矫正,迫切需要依靠法治来凝集共识,提高治理水平。

  古今中外的历史充分证明,法治昌明,社会清明,法治不彰,乱国殃民。现代国家的治理不同于传统国家治理,不是靠人治,必须靠法治。法治是安邦固本的基石,是治国理政的基本方式,也是世界文明国家的普遍共识和时代潮流。现代化国家的一个基本标志、基本特征就是是否实行法治,无论是国家治理、政府治理还是社会治理、地方治理,必须依靠法治。法治治理体系的完善程度及治理能力的强弱,可以看成是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。如果没有比较完善的治理体系和比较强大的治理能力,就不可能有效解决各种社会矛盾和问题,就不可能形成国家建设和发展所必需的向心力、凝聚力,就会导致社会动荡、政权更迭等严重政治后果。

  “红头文件”泛滥,折射了地方法治意识的淡漠和地方决策的恣意,赋予设区的市立法权,并明确地方立法权限,隐含着深刻的问题指向和深远的立意,即通过立法的民主过程和民主机制,对属于地方决策权限的事项加以民主规训,消除地方决策的恣意空间,以法治化方式加强中央和上级地方的权威,在制度层面上塑造地方决策和地方治理的民主过程和法治本领。

  地方治理是国家治理体系的基础,治理的本质是善治,善治的前提是立法,良法的根本是经受社会正义、道德伦理、公秩良序以及民意的、专业的的多维考量,包括经过论证、听证、公示等环节,以及经历评估、咨询、论证、反馈和调整优化等整个民主化参与、博弈过程。只有依托于民主机制,增强地方治理的理性,才能逐步实现地方治理从文件法规的转型。

  作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘明晖
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