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“统账分离”的养老保险模式行得通吗

2018年02月27日 11:14 来源于 财新网
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“统账分离”有悖基本养老保险的初心和国际惯例

  【财新网】(专栏作家 董登新)众所周知,1997年,我国在全国范围统一推行企业职工基本养老保险制度,形成了第一次“视同缴费”的转制成本;2014年,机关事业单位统一推行职工基本养老保险制度,又形成了第二次“视同缴费”的转制成本。尽管过去我们已进行了两轮国有资产划转来充实全国社会保障基金,第三轮划转正在进行之中,但对于做实个人账户、抵补历史转制成本来讲,仍是杯水车薪。

  由于基本养老保险历史转制成本无法在短时间内弥补,个人账户长期空账运行,使得“统账结合”流于形式,变成了事实上的“现收现付”,再加上个人账户“做实”难度较大,因此,有不少人主张:放弃名义上的统账结合,改制为实质上的现收现付。

  目前,职工基本养老保险改革的顶层设计,至少存在以下三大分歧:

  分歧之一:基本养老保险“统账结合”是否有必要改制为现收现付制?

  主流派认为:统账结合是中国创新、中国特色,而且已经写入了法律《社会保险法》,因此,将统账结合改制为现收现付,与法律相悖。如果改行现收现付制,这将是一场“养老金制度革命”,动作太大,他们不同意将统账结合改为现收现付制。

  但非主流派则认为:统账结合模式已形同虚设,流于形式,而且事实上统账结合已变成了实质上的现收现付,因此,应该明明白白地将现行统账结合改制为现收现付制。

  我个人赞同将统账结合改制为现收现付制,与此同时,我主张建立中国版的“储备式现收现付制”,即在剔除财政补贴后,基本养老保险必须当年收入大于当年支出,并形成基金结余的稳定增长。

  分歧之二:改制现收现付后,基本养老保险个人账户如何处置?

  有人认为,基本养老保险个人账户是私有产权,将“统账结合”改制为“现收现付”后,他们主张“统账分离”,将其中的个人账户并入第二支柱,也有人主张并入第三支柱,甚至还有人主张将基本养老保险个人账户并入第二或第三支柱后,继续保持其强制属性。

  我认为,“统账分离”有悖基本养老保险的初心和国际惯例。我个人的观点是:如果将统账结合改为现收现付,那么,基本养老保险个人账户必须同时并入社会统筹账户,不可分裂剥离,更不可转账出去,但可将“统账结合”改为“统账合一”,这样做,既不改变原定缴费总水平,也不违背现收现付的国际惯例。

  按照国际惯例,现收现付制要求雇主与雇员必须同时缴费,基本养老保险雇员缴费8%是强制义务、法定责任,基本养老保险个人账户是“总缴费”的必要组成部分,而不是单纯的私有产权,这种所谓的“私有产权”是未来换取基本养老保险给付的筹码,因此,基本养老保险个人账户与第二、三支柱中的个人账户性质完全不同,我们不可盲目等同比照。更何况,如果将基本养老保险个人账户转入第二、三支柱后,基本养老保险就只剩下雇主单边缴费,这是不合逻辑的。

  因此,我建议,如果统账结合改制为现收现付,那么,基本养老保险个人账户必须并入或充公到社会统筹账户中去,唯有如此改制过渡到现收现付制,才没有重大分歧和负担,也不会带来制度的断裂与动荡。

  分歧之三:第一支柱养老金定位是充分保障,还是底线保障?

  对于基本养老保险而言,不管是替代率决定缴费率,还是缴费率决定替代率,最终都必须将缴费率与替代率直接挂钩进行中长期收支平衡精算。按照人社部计算并公布的数据,目前我国职工基本养老保险给付替代率为66%左右,这是与28%(=20%+8%)的总缴费率相对应的。高缴费率必然对应高替代率。

  我认为,第一支柱基本养老保险应该“回归本源”:即底线保障,而非充分保障,其基本功能就是防止老年贫困。也就是说,第一支柱基本养老保险的缴费率与替代率都不宜过高,如果缴费率越高,则要求替代率越高,这样一来,全国统筹(全国统收统支)的阻力与困难就会越大,因为它所要求的中央财政补贴的规模就会越大。因此,唯有同步降低缴费率和替代率,才能让基本养老保险回归“底线保障”的本源,中央财政才不会背负太过沉重的补贴包袱,进而也才能尽快实现基本养老保险全国统收统支。

  很显然,我国第一支柱基本养老保险费率过高,目前我们正在着手社保降费的机制安排,社保降费的空间有多大?这主要取决于替代率下调的空间有多大。因为我们目前的第二、三支柱养老金计划尚未建立健全,第一支柱替代率下调不宜过快过猛。

  在欧美一些发达国家,第一支柱基本养老保险替代率确实较低,比方,有的国家平均替代率甚至不足40%,其主要原因是多方面的:第一,他们的缴费率较低,对应的替代率也应该相对较低;第二,他们的男女法定退休年龄大多延迟至65岁之上,养老金支付的平均残存年龄约为22岁;第三,欧洲不少国家将第二支柱职业养老金纳入强制性或准强制性范畴,这是十分充实的补充养老计划;第四,除了第二、三支柱发达外,美国法律还规定了雇主不得强制要求雇员退休,而且美国退休后继续工作的人群占老年人的比重超过20%,这一切都是对第一支柱的重要补充与减压分担。

  但对于中国城镇职工来说,除了第一支柱基本养老保险,他们大多数人并没有第二支柱的企业年金,也没有第三支柱的养老金,甚至也不愿延迟退休,按照目前法定退休年龄规定,中国女特种工退休年龄为45岁,女工人为50岁,女干部为55岁,这既是劳动力资源的巨大浪费,也是基本养老保险给付的巨大压力和社会负担。

  因此,我主张社保降费与替代率下调必须同步推进,否则,中央财政与地方财政将无法抗衡因“社保降费与提高养老金”而产生的收不抵支的缺口。在社保降费与替代率下调同步推进的情况下,我们还必须实施四大配套工程:其一,加大国有资产划转社保基金的力度和速度;其二,尽快实现基本养老保险全国统收统支;其三,尽快实施分期分步延长退休年龄的改革方案;其四,尽快做实做大做强第二、三支柱养老金计划。

  很显然,社保降费并非是一个单纯而孤立的问题,它是一个牵一发而动全身的问题。它既涉及企业总体社保负担,更涉及第一、二、三支柱养老金体系的顶层设计与联动机制。

  因此,在社保降费之际,我们应该且必须及时把握历史机遇,对基本养老保险制度改革及三支柱养老保障体系进行顶层设计及制度整合。因为第一支柱基本养老保险制度改革与重新定位,将直接关乎第二、三支柱的命运,它绝不仅仅是第一支柱基本养老保险问题,只有第一、二、三支柱的有机整合设计,才是真正意义上的顶层设计。

  作者为武汉科技大学金融证券研究所所长

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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