补贴新能源汽车 政府不能任性

　　【财新网】（专栏作家 赵坚）四部委（财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委）2015年4月29日发布“关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知”，试图继续通过大幅度补贴主导资源配置，发展新能源汽车产业。然而，该通知制定的财政补贴政策有违十八届三中全会“决定”中“使市场在资源配置中起决定性作用”的指导方针，以及“打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”的规定。

　　四部委是否有权决定高达4000亿的补贴规模

　　根据国务院“节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）”，2020年新能源汽车要达到累计产销量超过500万辆的目标。即使按照通知中逐步退坡的财政支持政策补贴标准，2015年到2020年中央财政的补贴将超过2000亿元，地方财政也要按相同标准配套，补贴的总规模将超过4000亿元。问题是：四部委是否有权作出如此巨额的财政补贴决定？法律依据何在？

　　其次，即使靠巨额财政补贴实现了2020年新能源汽车累计产销量超过500万辆的目标，这样的新能源汽车产业有市场竞争力吗? 特别是在新能源汽车发展的技术路线、商业模式存在很大不确定性；电动汽车报废电池回收及污染处理体系毫无着落的情况下，靠政府的巨额财政补贴主导资源配置能够形成可持续的新能源汽车产业吗？

　　目前中国的新能源汽车企业尚不掌握核心技术。纯电动轿车使用的三元材料电池主要依靠韩国企业，其成本达到1.5元/wh，已经形成规模经济。而中国企业的三元材料电池成本为3元/wh，无法与韩国竞争。按照通知中逐步退坡的财政支持政策，“2017-2020年除燃料电池汽车外其他车型补助标准适当退坡，其中：2017-2018年补助标准在2016年基础上下降20%，2019-2020年补助标准在2016年基础上下降40%”，这会对企业核心技术研发形成负向激励。

　　核心技术研发和商业应用需要相当长的时间，目前的新能源汽车市场主要靠财政补贴支撑，财政补贴快速退坡后新能源汽车市场的不确定性会显著增加，企业会因此失去研发投入的激励，而主要依靠国外企业的电池实现产量目标。由于新能源汽车电池等储能部件的成本占新能源汽车成本的50%左右，中国巨额的财政补贴将主要流向外国有核心技术的企业。

　　中国纯电动轿车将重蹈燃油车发展的覆辙，而且更糟。如果说中国家庭小汽车发展是在政府产业政策指导下让出市场，却没有换来核心技术，那么，纯电动轿车发展则将在政府巨额财政补贴下培育市场，却培育不出核心技术。

　　科技部是否能够制定发展新能源汽车的技术路线

　　石油资源总有一天会耗尽，新能源汽车是未来汽车产业的发展方向，但新能源汽车面向的耐用消费品市场，是充满风险、存在很多不确定性的市场。

　　科技部不是先知先觉，根本不可能具有制定发展新能源汽车技术路线的知识。发展新能源汽车的技术路线、商业模式需要企业去探索、试错；政府没有这方面的知识，不能去试错，不能拿纳税人的钱去进行商业冒险，也不能代替企业做产业化、商业化决策。科技部制定政策固然听取过专家意见，但不同专家会有不同的意见，专家也不是先知，专家意见也不能取代市场对资源配置的决定性作用。如果专家相信他的想法一定成功，他可以自己去办企业，而不能游说政府通过政策或资金去支持某种产品类型、某种技术路线，因为这可能限制对其他产品类型、技术路线、商业模式的探索，这样做对整个产业的发展是不利的。

　　市场经济的核心，不是在已知静态商品空间用价格机制优化资源配置的经济；市场经济的灵魂，是激励企业自由商业探索、自由市场试错，并承担成功的收益或失败损失的经济，价格机制不过是把资源配置给探索成功的企业。企业家也没有先知先觉，成功的企业家通常也有碰得头破血流的经历。由于有大量的企业在探索、试错，总会不断有创新涌现。

　　科技部却反其道而行之，不仅制定发展新能源汽车的技术路线，而且通过研究项目资金投入，主导电动车要使用哪种类型的电池。2009年科技部设立国家高技术研究发展计划（863计划）新材料技术领域“磷酸铁锂正极材料规模化生产和应用关键技术研究”重点项目，该项目国拨经费2000万元，要求配套经费与国拨经费的比例不低于2：1。该项目目标是“通过磷酸铁锂正极材料高性能化关键技术与规模化生产关键技术研究，建立万吨级磷酸铁锂正极材料规模生产线，形成功率型和容量型磷酸铁锂正极材料产品，并在此基础上进行磷酸铁锂正极材料应用关键技术研究，开发出满足大型电动汽车的动力电池，实现在电动汽车中的示范应用。”

　　在中国电动汽车锂电池正极材料选择上，存在磷酸铁锂和三元材料、锰酸锂等多种技术路线的争论。科技部863计划中实现磷酸铁锂规模化生产的目标，表明政府将支持磷酸铁锂电池成为中国电动汽车采用的主要电池类型。在科技部的技术路线指引下，数百家磷酸铁锂生产企业涌现而出，产能严重过剩。但由于磷酸铁锂材料本身及工艺上的问题，该产品类型已几乎走进死胡同。

　　根据国务院颁布的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020 年）》中提及的目标：2015年动力电池模块的能量密度达到150Wh/kg以上。而磷酸铁锂的能量密度无法满足此要求，业界将目光转向三元材料。数百家磷酸铁锂生产企业陷入困境。更重要的，科技部主导的磷酸铁锂规模化生产，使中国企业在三元材料上远远落后于韩国，电动轿车的“弯道超车”成为“弯道落后”，由此造成的损失难以估计。

　　四部委能否用财政补贴政策主导资源配置

　　在电动公交车领域，一直存在发展超级电容还是锂电池的技术路线之争。2009年1月《财政部科技部关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》对这两类纯电动公交车统一采用补助50万元的标准。但2013年9月13日，四部委下发《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，改变了补助标准，中央财政对电池电动客车推广应用补助标准为50万元，超级电容纯电动客车仅补贴15万元，地方进行等额配套补贴。四部委通过财政补贴政策造成超级电容公交车和锂电池公交车之间70万元的价格差异，制造不公平竞争。四部委巨额财政补贴主导的资源配置，使中国在国际上有优势的超级电容客车企业陷入困境。

　　早在2006年8月，上海奥威科技的超级电容公交车在上海实现了商业化运营。2010年上海世博会上，61辆超级电容纯电动客车经受住了高温、高湿等严苛环境的考验，创下了安全运营120万公里的记录。2012年数十台“技改升级版”超级电容车开始在上海11路、26路公交线路上运营。奥威科技已申请超级电容器相关的国家专利63项，其中发明专利占一半以上，2014年向保加利亚交付了第一辆高能量超级电容车，这也是中国拥有自主知识产权的超级电容公交车第一次驶出国门。但由于四部委2013年新的财政补贴政策出台，其失去了哈尔滨市公交公司的订单。

　　长沙中上汽车公司面临同样的问题。其超级电容纯电动车于2011年11月获批列入工信部新能源汽车示范推广车型目录，2012年10台超级电容公交车在长沙101公交线路商业运营，日运营里程200多公里，能耗为锂电车的80%。长沙市公交公司打报告要求全线30台车全部换成超级电容车，其他地市也来洽商推广；但2013年补贴政策的突然改变，导致其失去订单，企业受到沉重打击。

　　超级电容和锂电池车各有优势。锂电池公交车虽有纯电续驶里程较长的优点，但一次充电需要8小时，3台当2台用，利用率低，且需要有集中充电场，需要占用大量土地。相对锂电池，超级电容以活性炭为基本原材料，无水土二次污染；使用寿命长，终身无需更换；配套充电设施投入低；自重大大低于配载锂电池；安全性高，无碰撞爆炸危险。对于固定路线行驶的城市公交来说，综合考虑全寿命周期及配套设施建设费用，超级电容公交车更有优势。

　　四部委通过财政补贴政策主导资源配置，打击的不仅是掌握核心技术的中国超级电容车企业，而且是整个超级电容产业。美国《探索》杂志2007年1月号，将超级电容器列为2006年世界七大技术发现之一，认为超级电容器是能量储存领域的一项革命性发展。超级电容属于第三代绿色物理储能装置，在消费电子、工业电气、汽车动力、电力系统、轨道交通、航空航天等领域有广泛应用前景，还是大容量高功率激光武器的核心部件。

　　中国的超级电容研发起步较晚，大容量、高功率超级电容市场的90%以上长期被美国MAXWELL集团垄断，并对中国进行技术封锁。近两年来，中国一些企业通过自主创新，在超级电容研发与应用上取得进展。长沙中上汽车自主研发的牵引级超级电容达15万法拉，是美国MAXWELL超级电容的10倍，达到国际领先水平。当前超级电容领域存在激烈的市场竞争，最近日本川崎公司研发的超级电容已从数千法拉迅速增加到5万法拉。中国刚取得的超级电容技术世界领先优势可能迅速丧失，迫切需要提高性能扩大应用领域，拓展创新空间。然而，四部委通过财政补贴政策主导资源配置，正在压缩可能出现的超级电容产业创新空间。

　　发展新能源汽车需要什么样的补贴政策

　　发展新能源汽车需要政府的政策支持和财政补贴，但如何补贴，中国与美日德等汽车强国存在很大差异。相对于中国用巨额财政资金补贴新能源汽车产业链下游的生产和购买环节，美日德等国更重视补贴电动汽车产业链上游的研发环节。美日德等国发展电动汽车的战略是，重点支持研发环节，生产出性价比高的新能源汽车，主要通过税收优惠促进市场发育。

　　美国在《2007能源独立与安全法案》、《2008紧急经济稳定法案》中规定了支持发展新能源汽车的相关条款。2009年8月，美国能源部宣布将向车用电池、电动驱动装置等48个项目提供总额24亿美元的政府补贴，发展新能源汽车，其中15亿美元用于发展电池技术，5亿美元用在电动机及其他方面，4亿美元的刺激计划用来建设与测试电动汽车相配套的基础设施，包括充电站的建设以及技术人员的培训项目。为鼓励消费者购买新能源汽车，规定新能源汽车购买者，将获得2500-7500 美元的税收抵扣额度（抵扣额度根据电池系统的能量大小计算）。美国的新能源汽车政策补贴主要面向技术研发环节，购买者只能获得税收抵扣，而不是额外的政府补贴。

　　美国加州根据碳排放交易市场原理的交叉补贴政策更值得关注。加州规定各汽车厂商在加州汽车销售总量中“零排放”车必须达到一定比例，达不到可向其他公司购买指标，新能源汽车公司特斯拉每年得到几亿美元补贴就来自这种交易。这种交叉补贴是销售产生碳排放汽车和“零排放”汽车企业之间的交易，不影响政府税收。政府的职能是通过制度安排建立降低碳排放的交易平台，并进行监管。

　　这种通过企业间碳排放交易的交叉补贴制度安排，更有效也更公平。首先，可以给市场一个长期预期，投资研发、制造新能源汽车是有市场的；各类企业可以根据自己的比较优势选择生产燃油车或新能源汽车；该制度安排使企业，而不是政府，成为推动新能源汽车产业发展的主体，因而是有效的。其次，生产有碳排放汽车的企业要向生产“零排放”汽车的企业购买碳排放指标，提高了制造有碳排放汽车企业的生产成本，成本则由该企业和购买该种汽车的消费者共同承担的，而不是由一般纳税人共同承担，因而是公平的。

　　加州的这种发展新能源汽车的补贴制度安排在中国更有应用价值。首先，它可以更好地界定政府和市场的关系，把选择新能源汽车的技术路线、产品类型、补贴方式等问题交给市场，政府的职能就是制度安排和进行监管；其次，中国新能源汽车的发展领域更为宽广，不仅有轿车还有大量的公交车，减排交易时，一台纯电动公交车可以相当于10辆—20辆纯电动小汽车，企业可以有更多的选择空间。

　　这种促进发展新能源汽车的交叉补贴制度非常简单、有效、公平，但在中国却难以实施。因为中国政府行政管理体制上存在问题，这种推动新能源汽车发展的方式会使某些政府部门失去存在的理由。

　　发展新能源汽车需要深化大部门体制改革

　　2013年中共中央关于全面深化改革的“决定”中提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，提出“优化政府组织结构，转变政府职能必须深化机构改革，优化政府机构设置、职能配置…… 理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制”，但中国的政府行政管理体制还不能适应“使市场在资源配置中起决定作用”的要求。最近出版的《中国行政体制改革报告（2014—2015）》，提出部门利益成为地方政府改革最大阻力，地方行政体制改革需要深化大部制改革。实际上，中央政府更需要进一步深化大部门体制改革。

　　国务院和组成部门之间的关系是一种委托-代理关系，国务院是委托人，其组成部门是代理人，在二者之间存在信息不对称，而且每个部门都有自己的部门利益，并倾向于巩固本部门的权力和利益，扩大本部门控制的资源。设置一个国务院组成部门，就内生地设定了这个部门的绩效评价指向，它就会找事做、争权力、要资源、出政绩，就会出现政府越位、错位，政府职能就难以转变，不能实现国务院简政放权的要求。

　　像设置了科技部，它就会试图主导新能源汽车产业化的工作，就要组织批准新能源汽车的重大研发项目、制定各类专项规划、规定技术路线，甚至选择电池类型。2013年后由四部委共同主导新能源汽车产业化的重大政策，不过是延续科技部的管理模式，继续用政府财政补贴主导资源配置，主导新能源车的技术路线、产品类型。

　　2013年四部委按纯电动客车的3种不同长度规定了不同的财政补贴标准，并把超级电容客车与电池客车区分开来，大幅度降低补贴标准。2015年初，超级电容企业对四部委用财政补贴造成不公平竞争问题的意见，引起2位主管副总理的重视。但在4月29日四部委正式公布的补贴标准中，虽然不再区分超级电容客车和电池客车，但又新设立了纯电续驶里程补贴标准，根据纯电续驶里程标准，超级电容客车的补贴由15万提到最高22万，与其他纯电动客车仍相差28万元。

　　把纯电续驶里程长短作为补贴标准是四部委确定的标准，而不是市场选择的标准。为什么不把有无水土二次污染、能源转换效率作为补贴标准？纯电续驶里程是家庭小汽车的重要指标，但超级电容公交车是在固定线路上行驶，且充电速度快，纯电续驶里程不应成为公交车的主要指标。四部委把评价电动轿车的标准作为补贴电动公交车的标准，不过是继续制造不公平竞争。

　　事实说明：处理好政府和市场的关系，减少审批事项、制定权力清单固然重要，但不能解决某些政府部门通过政策制定，来进一步增加并强化自己权力的问题。要简政才能真正放权。

　　在市场经济中，市场在资源配置中起决定作用，特别是在市场化程度高、竞争激烈的领域，没有必要设置专门的政府行政管理部门。美国、日本、德国都没有单独设置科技部、工信部类似的部门，但它们是世界上的科技、工业强国。美国能源部、日本的通产省承担了新能源汽车产业化的相关职能，德国是经济与能源部、交通建设与城市发展部、教育与科技部、环境保护与核安全部等四部委制定新能源汽车发展规划。为促进新能源汽车产业的发展，政府管理应更简单、更有效、更公平。为此需要进一步深化大部门体制改革，减少对具体产业发展的行政干预。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授