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中国化学品环境风险防控亟待立法

2015年08月14日 08:48 来源于 财新网
天津危险化学品大爆炸事故再次以血淋淋的残酷教训把一个重大问题摆在我们面前——化学品的环境风险防控。化学品环境风险管理亟待纳入“有法可依、违法必究”的发展轨道
王亦楠
王亦楠,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员。1996年于清华大学电机系取得工学硕士学位,2001年于北京大学科学与社会研究中心取得科技哲学博士学位。自2001年开始一直从事中国能源和环境可持续发展战略研究,主要涉及节能(电力系统、煤炭清洁利用等)、新能源(天然气、核能)及可再生能源(包括水能、太阳能、风能、生物质能等)、电动汽车与清洁交通、城市垃圾处理、能源管理体制和化学品环境风险防控等。

  【财新网】(专栏作家 王亦楠)编者按:8月12日夜间发生在天津滨海新区的危险化学品仓库大爆炸事故令国人和世界震惊,目前仍然还在救灾抢险过程中。虽然事故原因尚未全面调查清楚,但在与时间赛跑的抢险过程中,却暴露出“危险化学品种类不清楚、储存方式不明从而导致消防队救援暂停、等待方案”的问题。数十名消防队员殒命爆炸现场之后,217名国家核生化应急救援队官兵进入现场展开救援,中国气象局、世界气象组织、国际原子能机构应急响应中心迅速启动应急模式分析。目前,伤亡多少人、到底有哪些毒有害化学品、对公共环境和人体健康造成哪些影响,已成为全社会的关注!

  天津危险化学品大爆炸事故再次以血淋淋的残酷教训把一个重大问题摆在我们面前——化学品的环境风险防控。与备受关注的水污染、大气污染、土壤污染相比,更本源、更隐蔽、危害也更持久的化学品污染防控还没有得到足够重视,更缺少上位法的支持。希望这次事故能为“我国化学品环境风险防控尽快立法”敲响警钟,使化学品环境风险管理尽早纳入到“有法可依、违法必究”的良性发展轨道上。正如习近平总书记所强调的“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。

  当今化学品的使用已深入到社会生产和生活的各个领域,在带给人类财富增长和生活便利的同时,也带来了健康和环境风险。与水、大气、土壤等感官性较强的污染相比,化学品的污染往往是看不见的、危害也不是马上就能觉察到的。比如,当年看上去很清澈的日本水俣湾和美国哈得逊河,其水体、鱼类和底泥却富含甲基汞、多氯联苯等高致癌、致畸化合物,并引发了震惊世界的“环境公害”。部分有毒有害化学品具有环境持久性、生物蓄积性、遗传发育毒性、内分泌干扰性、致癌致畸突变性等毒性,对人体健康和生态环境构成的危害一旦显现,将难以逆转。

  化学品污染防治直接关系着我国“大气污染防治行动计划”、“清洁水行动计划”的实施。虽然2013年环保部向社会发布了《化学品环境风险防控“十二五”规划》,提出了化学品污染防治的主要任务和重点工程,但是与水、大气、土壤等污染治理相比,更本源、更隐蔽、危害也更持久的化学品污染防控还缺少上位法支撑,各项工作的推进亟待从立法上予以高度重视。

  一、我国现行法律法规难以适应化学品环境风险防控的需要

  近年来,我国陆续颁布了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等核心环保法律,以及《安全生产法》、《职业病防治法》、《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《易制毒化学品管理条例》等一系列与化学品管理有关的法律法规,分别从安全生产、职业健康、污染物管理、特殊用途产品使用等角度进行了规范。但是,随着化学品相关行业的快速发展、化学品在社会生产生活中的大量应用,我国现行的法律法规日益暴露出“难于适应当前化学品环境风险防控严峻形势”的弊端。现行法律法规的不足主要有三个方面:

  1.现行法律法规仅能部分适用于化学品造成的急性事故,而对化学品长期蓄积性的污染和毒害无法追究

  很多化学品的致癌、致畸、致突变等毒性不是马上能察觉到的,往往是人们在日复一日地接触有毒物、浑然不觉中发生“悄无声息的死亡”。然而目前在我国,只有当化学品造成急性事故后,才能在当前关于水、大气、固体废弃物等实体法中看有无适用的规定,如有则采用,如没有就处于无法可依的境地。因目前我国对化学品的危害评估和鉴定、生产和使用、废弃和处置等各个环节还没有相应的法律要求,所以化学品对环境和健康造成的慢性、蓄积性和持久性的不利影响,还无法进行责任认定和追究。因此一旦出现日本水俣病那样的环境事件,在我国还无法追溯责任。

  2.现行法律法规侧重点在“常规污染物”的“末端污染控制”,未考虑化学品作为商品的特殊性

  化学品本身是一种商品,而非纯粹的环境污染物。现行环保法律虽有涉及化学品污染控制的条款,但是侧重点在“常规污染物”的“末端污染控制”,而不是从化学品生产和使用的源头进行风险控制:无法通过“化学品环境市场准入制度”对高环境风险化学品引发的环境损害实施预防,无法不断识别具有持久性、生物蓄积性和慢性毒性的化学物质并控制其危害,无法对类似滴滴涕(DDT)用作船舶防污漆等POPs国际公约禁止用途实施有效监管。这会导致即便常规污染物排放达到了现行标准,某些具有持久性、生物蓄积性和生殖毒性的有害化学物质仍会长期滞留环境,累积到一定程度后即引发难以逆转的危险。

  3.现行法律法规以生产安全为目的,侧重于减少安全事故和人员伤亡,未考虑化学品对健康和环境的威胁

  作为目前国内最高级别的化学品管理的综合性法规,《危险化学品安全管理条例》重点关注的是易燃易爆化学品的生产使用,以减少安全事故和人员伤亡为目的。2011年该条例修订时仅针对危险化学品增加了一些环境管理的内容,并未像国际通行的那样建立所有化学品的登记、评估、授权、限制、淘汰等全过程管理制度,且对危险化学品的环境风险评估、释放与转移控制等方面的规定较为原则、难以操作。

  需要特别指出的是,我国目前有4.5万种化学品在生产和使用,其中只有3700余种(占比不到10%)具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质的化学品被列入了《危险化学品目录》,而其余4.2万种(占比超过90%)化学品中,有大量化学物质对人体和环境的危害特性还未被掌握就进入了社会生产和生活,而且国际公约管制的某些持久性有机污染物如全氟辛基磺酸及其盐类、全氟辛基磺酰氟等也未纳入到我们的管理范围。

  二、立法缺失对我国化学品环境风险防控工作的不利影响

  1.立法缺失导致国外高风险化学品的生产使用向我国转移

  我国是世界化学品生产大国,其产值已占全球1/4。由于欧美发达国家和部分发展中国家均建立了完善的化学品管理法律体系,且法律要求远远高于我国,国外大量涉及化学品生产、使用的产业呈现向我国转移和集中的趋势,其中不乏国际公约禁止或限制生产的产业。比如,属于POPs公约限制类的“全氟辛基磺酸及其盐类化合物”在国外已全面停止生产,我国却是世界上唯一仍在生产的国家,且产品仍广泛用于电镀、消防、杀虫剂等国外已禁止使用的领域;发达国家已淘汰的硫丹(属于POPs公约禁止类)前体物六氯环戊二烯的生产,我国企业却当作先进技术花巨资从孟山都公司引进;某些氟化物对环境和健康的负面影响已经引起有关国际组织的关注,正在进行风险评估,而我国却是全球最大的氟化工生产基地,等等。因为环保门槛低,化学品管理标准、监测和执法能力都非常欠缺,我国已成为高污染、高风险化学品的“世界工厂”,甚至在某种程度上成了化学品生产和使用的“冒险者和投机者的乐园”。

  2.立法缺失导致我国化学品管理基础和能力建设严重滞后

  由于没有一部以预防和控制化学品环境风险为宗旨的化学品环境管理基本法,我国一直未能建立起化学品登记注册、危害鉴别、环境风险评估、释放与转移控制、淘汰限制、重点环境风险源管理等国际通行的全过程管理制度。立法及相关制度的缺失导致我国化学品环境管理长期以来严重滞后:一是化学品环境管理基础信息和风险底数尚不清楚。目前我国化学品生产和使用的种类、数量、行业、地域分布信息不清,重大风险源种类、数量、规模和分布不清,绝大多数化学物质的环境危害性不清,有毒有害化学物质的排放数量和污染情况不清,化学物质转移状况不清,受影响的生物物种和人群分布不清,这如同打仗的时候不知道有多少敌人、多少条枪、藏在哪儿;二是化学品监测监管、应急预警和科技支撑能力严重不足。环保部门缺乏特征污染物的监测能力,有毒有害化学污染物的控制在环评、环保验收、监测、排放等环节或缺乏明确要求,或执行不力,现有化学品环境风险预警体系、应急响应平台亟待完善,化学品环境危害测试、环境风险评估与科研技术支撑能力非常薄弱,管理机构和人员力量严重滞后。没有上位法的支撑,我国化学品环境风险防控工作只能依靠行政手段来推进,难以形成有力的法律长效机制。

  三、发达国家化学品环境风险防控实践及对我国的启示

  1.发达国家的实践

  20世纪初化学工业的迅速发展带动新化学品不断问世,既丰富了人类的物质生活,也大大推动了经济发展。然而,从20世纪70年代开始,因为误用、滥用化学品而导致化学品事故集中爆发,给人类健康和环境安全带来了严重威胁,美国、欧盟、日本等国家才开始高度关注化学品的管理。近几十年来,发达国家普遍制定了本国化学品无害管理的指导方针和实施战略,针对化学品的特殊性建立并不断完善化学品安全和环境保护的法律法规。比如,日本的《未来化学品评估和立法管理的政策方向》和《化学物质审查与生产控制法》、美国的《PBT类物质控制战略》和《有毒物质控制法》、欧盟的《未来化学品政策战略白皮书》和《关于化学品注册、评估、授权与限制的法规》、韩国的《有毒化学品控制法》等等。发达国家不仅针对各类化学物质(包括工业化学品、农药、兽药、医药品、食品添加剂以及日用消费品中有害物质)的健康和环境风险进行监测控制,而且将化学品的全生命周期无害管理与环境污染防治有机结合起来,形成了完整的化学品安全和环境管理法律法规标准体系,并取得了良好的风险防控效果。任何一种有毒有害化学品,其产量多大、在哪儿设厂生产、排放如何等情况,均在国家主管部门的清晰掌控之中。

  2.对我国的重要启示

  发达国家化学品环境风险防控实践从概念产生到不断完善的过程,给我们两点重要启示:

  一是理念的进步:化学品环境风险防控是环保工作理念及化学品安全理念的质的飞跃。化学品环境风险防控是经济发展到一定阶段后的必然需求,标志着环保工作理念在经过“末端治理”、“污染治理”的初级阶段后,必将过渡到以人体健康、生态安全为核心的“质量管理”和“风险管理”,即从源头预防控制可能发生的各种污染。正如70年代美国国会在经过巨大争议后决定为化学品环境风险防控而专门立法时所言:“我们再也不能拿一般公众和环境当作发现化学物质有害影响的实验室了”、“必须有一部法律确保我们不再需要等到计算尸体或严重健康损害出现时,才对有毒有害化学品进行控制”。目前,发达国家均已明确:化学品无害管理的首要目标是保护人类健康和环境;“化学品安全”的概念内涵已将“生产劳动安全”、“公众健康安全”和“环境安全”作为一个整体;对各类化学品全生命周期中可能造成的环境污染危害,必须基于预先防范的原则实施风险控制。

  二是手段的完善:针对化学品的特殊性专门立法是化学品环境风险防控最重要的基石。化学品是已经嵌入到人类生产生活几乎每一个领域里的商品,而不是纯粹的环境污染物,因此,化学品的无害管理必须涵盖从化学品生产、储存、销售、运输、使用直至废弃处置活动的整个生命周期,必须通过评估、登记、报告、信息公开等程序来保障环境和健康不受到侵害;如果没有对程序的要求,化学品的管理工作几乎无法开展。正因为这个特殊性,发达国家均经历了这样一个过程:发现已有的关于食品、药品、水、大气、废弃物、职业安全等各种法律虽有涉及化学品的内容,但均无法对化学品实施有效的风险评估和管理,必须专门针对化学品的全过程管理而立法。正是有了立法的保障,化学品的风险评估报告、分类筛选、市场准入、跟踪测试、生产使用限制淘汰等一整套管理制度才得以建立起来,从而把化学物质供应链上的所有企业都纳入到管理范围,“谁生产则谁负责”,“无数据则无市场”。

  四、尽快完善我国化学品环境风险防控立法的政策建议

  “十二五”乃至今后相当一段时期内,我国都处于工业化快速发展阶段,新老化学品的环境风险将同时存在。尽管国务院《关于加强环境保护重点工作意见》、《国家环境保护“十二五”规划》和环保部《化学品环境风险防控“十二五”规划》等有关文件中多次强调“严格化学品环境管理”、“健全化学品环境风险防控体系”,但要真正解决化学品管理的深层次问题、从根本上遏制日益严峻的化学品污染形势、建立起我国化学品环境风险防控的长效机制,没有立法的保障是不行的。正如习近平总书记所强调的“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”为此,提出以下三点建议:

  1.切实提高对化学品环境风险防控在环保工作中重要地位及特殊性的认识

  化学品在空气、水、土壤中已经无处不在,是环境污染尤其是化学污染的本质,而污水、废气和被污染的土壤则是环境污染的表现形式。化学品和水、大气、土壤是物质与媒介、原因与结果、本质与现象的关系。化学品环境风险防控是落实“大气污染防治行动计划”和“清洁水行动计划”的重要基础。

  化学品的商品属性、排放进入环境的途径及其迁移转化规律与一般污染物不同,决定了防范其环境风险必须采取不同于一般污染物排放控制的思路和手段。一是在管理对象上,化学品是物质管理,而水和大气是环境介质管理;二是在管理手段上,化学品侧重在程序管理和过程管理,通过对物质的危害性评估进行分类,利用登记、审批等手段减少高风险物质的生产使用,更强调源头和过程控制,而水和大气更侧重于末端治理;三是在关注重点上,化学品管理注重物质在多种介质中释放的环境风险,而水气管理更注重单一介质对污染物的可接受程度。

  2.尽快出台《化学品环境管理法》、填补我国现有环保法律体系的空白

  发达国家的实践证明:靠现有法律修修补补,只能头痛医头、脚痛医脚,只有针对化学品全过程管理而立法才能从根本上对化学品实施环境风险防控。尽管我国目前人均GDP指标已超越了多数发达国家开始化学品管理立法时的水平,但“化学品环境管理”在我国的法律地位还仅处于“尚需建设的行政法规”这一较低层级。日益严峻的化学品污染形势和频频发生的国际贸易壁垒警示我们,我国已经到了完善立法、跟国际化学品全生命周期无害管理要求接轨的时刻。

  建议以“大气污染防治行动计划”和“清洁水行动计划”的推出为契机,尽快出台以解决化学品环境风险防控为宗旨的《化学品环境管理法》,填补目前环保法律体系的空白,并作为我国化学品管理的基本法,为两大行动计划的实施提供重要支撑。《化学品环境管理法》管理目标应立足于化学品对健康和环境的损害产生之前的源头预防和控制,管理范围包括从化学品研发、生产、进口、营销、出口、使用、废弃到最终处置的全过程,管理对象上不包括军用化学品、放射性物质、化妆品、饲料添加剂、食品添加剂等特殊用途产品,管理手段要结合国际经验和我国国情制定化学品登记注册、危害鉴别、环境风险评估、释放与转移控制、淘汰限制、重点环境风险源管理、污染责任终身追究制等一系列配套法规。《化学品环境管理法》旨在解决化学品的环境风险控制问题,将有效弥补当前化学品法规体系的严重不足,与目前的《危险化学品安全管理条例》以及水、大气、固体废物等实体法在管理目标、范围、对象和方法上都有本质区别,不仅不存在立法上的冲突,反而是我国现行环保法律法规体系不可或缺的、迫在眉睫的重要补充。

  3.加快出台《化学品环境管理法》实施所需的配套法规和相关制度

  化学品管理是物质管理和过程管理,对化学品评估、登记、报告、信息公开等程序进行规定是开展化学品管理工作的前提。目前我国仅有《新化学物质环境管理办法》、《危险化学品环境管理登记办法(试行)》和《危险化学品首次进口与有毒化学品进出口环境管理规定》三个部门规章,远远不能满足现实的管理需求。建议参照国际上普遍采用的成熟的管理经验,并结合我国国情,加快出台《化学品环境管理法》的配套法规和相关制度,实现涵盖从化学品生产、储存、运输、使用直至废弃处置活动的全生命周期管理。具体包括:新化学物质登记制度、现有化学品申报及环境风险性鉴定制度、化学品新改扩项目准入制度、化学品限期淘汰制度、危险化学品环境登记制度、企业环境风险评估制度、化学品污染物排放与转移登记制度、化学品污染物监测制度、区域限批与区域防控制度、重大环境风险源设施报告制度、化学品环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制度等。

  作者为国务院发展研究中心研究员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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