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次贷危机后英国为什么抛弃了金管会模式

2016年02月02日 15:36 来源于 财新网
英国新监管模式的价值不在于外在所呈现的形式,而在于演进变迁过程背后各种观点争论的逻辑、新模式对旧模式存在问题的克服方式
陆家嘴沙龙
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  孙天琦|文

  中国人民银行金融消费权益保护局副局长

  1997年以前的英国金融监管是以自律监管为主的分业、多头监管体制。1997年,英国成立金融服务监管局(Financial Services Authority,即金融监督管理委员会,以下简称为金管会或者FSA),统一监管银、证、保等整个金融业。2013年,英国又“抛弃”FSA模式:英格兰银行下设审慎监管局(Prudential Regulation Authority, PRA)负责微观审慎监管,同时在英格兰银行下成立金融政策委员会(Financial Policy Committee, FPC)负责宏观审慎管理、金融稳定,成立独立的金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA)负责行为监管暨金融消费者保护,形成了新的以强化中央银行职责、行为监管独立为标志的新的监管体制。因工作需要和组织安排,笔者近几年多次参加了国际“金融业行为监管与金融消费者保护”会议,本文系统总结了会议中对英国金融监管体制变迁的不同观点之间的争论及其背后的逻辑。

  一、英国1997年成立“超级监管者”----金管会,相继并入近10个监管部门的监管职责,负责整个金融业的监管

  1997年以前的英国金融监管是以自律监管为主的分业、多头监管体制。1997年5月,英国工党政府宣布对英国金融监管体制进行改革,将对银行业的监管和对投资业务的监管合并到证券投资局(Security and Investment Board),10月证券投资局更名为金融服务监管局(FSA)。1998年6月银行业监管职责从英格兰银行划转给了FSA。2000年5月伦敦证券交易所的英国上市管理局(UK Listing Authority)的职责并入FSA。

  《2000年金融服务与市场法案》于2000年6月获得皇室批准,这部法案将包括证券和期货局(Securities and Futures Authority)、投资管理监管组织(Investment Management Regulatory Organization)、个人投资管理局(Personal Investment Authority)以及抵押贷款协会委员会(Building Societies Commission)、互助协会委员会(Friendly Societies Commission)、互助协会注册局(Register of Friendly Societies)等一些其他监管机构的职责也转移到FSA。2004年10月,FSA担负起房屋抵押贷款的监管责任。2005年1月FSA又承担起监管一般保险业务的责任。

  至此,FSA作为单一监管者,担负起了监管几乎所有金融部门的职责,成为名符其实的“超级监管者”。

  (一)当时支持金管会(FSA)的理由

  1、1997年之前的金融监管体系并没有达到行业和公众所期许的监管成效。当时英国国内很多的研究认为,《1986年金融服务法案》所确立的成文法框架下的行业自律体制是一场不彻底的改革,并没有达到公众和行业所期望的监管和保护消费者/投资者的标准。“多头监管”不可避免地产生了监管盲区(underlap)和监管重叠(overlap),不同监管机构之间缺乏合作,效率低下,令投资者感到迷惑。20世纪90年代英国金融业出现的一些严重的危机和丑闻也证明了这一点。

  2、金融市场的高速发展和金融机构混业经营的大趋势要求建立一个能够进行最有效监管的监管机构。上个世纪九十年代英国金融市场的高速发展产生了更新、更庞大的金融中介机构和更多更复杂的金融产品。银行、建房互助协会、证券公司和保险公司等金融机构之间的界限越发模糊。银行在整个金融体系中的地位也不像从前那样“特别”,而是和其他机构一样作为资金募集者与金融产品和服务的提供者展开竞争。在金融机构混业经营的趋势下,原有的分业多头监管导致金融机构往往被多个监管者监管,这样增加了监管成本,降低了监管效率,滋生了监管套利。FSA实施综合监管,主要根据金融活动的功能,而非机构行业类别监管,可避免监管套利,节省不同监管机构之间不必要的昂贵的沟通费用,被监管者也只需处理一种监管关系。

  3、FSA成立前的自律监管的一个重要问题就是其对消费者信心的消极影响。公众倾向于认为自律组织总是保护其成员而非消费者的利益。金融机构不断创新出各种复杂的金融产品,普通消费者难以全面理解,从而带来了消费者保护的问题,也对监管提出了新的要求。有必要将银行业、证券业和保险业置于同一监管者之下,建立起非自律的监管体系。将监管责任集中于一个监管机构,可以使监管更具一致性,而其所带来的规模和范围经济,也可以使监管更有效率,更加经济,消费者保护更加有效。

  4、英格兰银行作为银行业监管者和货币政策制定者的双重角色受到质疑。英格兰银行对银行业承担监管职能始于20世纪40年代,但早期高度的行业自律和有限的立法限制了英格兰银行所能起到的监管作用。1979年和1987年的两个银行法案使英格兰银行的监管职责得到了更好的法律支撑,然而在20世纪90年代,国际商业信贷银行丑闻和巴林银行的倒闭使得英格兰银行监管银行业的适当性和有效性受到广泛质疑,很多人认为英格兰银行的角色应该被重新评估。

  当时一种有影响的看法是中央银行的监管职能和货币政策职能之间存在利益冲突,这两种职能应该被分开授予不同的主体:(1)货币政策一般根据经济周期进行调整,但是在担当双重角色的情况下,中央银行可能会因顾虑到所监管的金融行业(尤其是银行业)的财务健康,而改变调整货币政策的节奏;(2)一旦发生(事实上的或人们认为的)监管失败,中央银行作为货币政策制定者的公信力就会受到损害;(3)中央银行的职责范围越广,其屈从于政治压力和被政治控制的风险就越大,而这会损害其货币政策的独立性。当时很多研究认为,在确立了英格兰银行作为货币政策制定者的独立性之后,将银行业的监管职能从英格兰银行剥离,不仅可以回避两种角色之间潜在的利益冲突,也可以使得英格兰银行的货币政策与任何的金融危机和丑闻绝缘。

  5、工党大力支持和推动新的金融监管机构和监管体系的建立。工党的主张是摒弃金融行业自律监管的传统,代之以一个全面规范的以立法为基础的监管体制, 1997年5月执政之后就宣布了对英国金融监管进行最具根本性的改革,要把银行业的监管职能从英格兰银行转移至一个“加强的证券投资委员会”——即后来的FSA、。在工党政府的推动下,《1998年英格兰银行法》(Bank of England Act 1998)明确了英格兰银行独立管理货币政策的角色,同时明确将其银行监管职责转移给FSA。

  6、欧盟的要求也是英国进行金融监管体制改革的原因之一。当时欧盟要求其成员国对金融监管体系做出一定的改革,具体到英国是要求其监管者承担比传统上更多的责任,并满足更高的标准,例如在证券监管领域,欧盟要求将监管的功能从自律组织,比如伦敦证券交易所,转移到政府机构。同时,欧洲大陆上的金融创新,比如法国和德国股票市场的快速发展和欧元区的创立,也促使英国果断地进行金融监管体制改革。

  (二)当时对金管会(FSA)的担心

  1、监管成本增加。当时英国媒体认为政府设立FSA会创造出一个拥有2000位雇员,年预算达1.5亿英镑的“官僚怪兽”(bureaucratic monster),巨大而反应迟钝。尽管将不同的监管者合并为单一的监管者(FSA)之后,可能产生监管的规模经济和范围经济从而降低监管成本,但一些人认为在一个庞大而复杂的机构中,不同部门之间打交道的成本能否被降低仍然有待检验。而且,监管成本主要是金融机构和消费者付出的合规成本(compliance costs),人们更担心的是新的机制是否会导致持久高昂的合规成本。

  2、声誉风险加大。监管者的声誉非常容易因监管失败而蒙受污损,FSA作为唯一监管者要面临的这个风险尤其严重。一旦监管失败真的发生,不管是事实上的还是人们所认为的,整个监管体系的声誉都会受到损害,而非像分业监管时一样,只是监管体系中的个别部门受到影响。

  3、综合的单一的监管者要有效履职,对其内部组织结构提出了太高要求。在合并其他监管机构和部门之后,FSA作为单一监管者要同时负责审慎监管(prudential regulation)和行为监管(conduct regulation),两者有相似之处,也有很大区别甚至冲突。这要求FSA建立一个矩阵式的内部组织结构,而且需要谨慎的组织,以避免重复工作或者顾此失彼。

  4、一刀切的(one size fits all)监管的有效性值得怀疑。FSA的监管模式实际上是一刀切的。FSA作为单一监管者,需要对种类庞杂的金融机构进行适度的监管,从小的财务顾问机构到大的跨国银行,这是一个很大的挑战。另外,新监管体系的关键元素之一就是对批发市场(wholesale market)和零售市场(retail market)进行不同程度的监管,前者强调的是竞争和宽松的监管,而后者需要较高的投资者保护标准和更严格的监管。有人认为批发市场和零售市场应由不同的机构监管。

  5、可能会导致道德风险问题。新监管体系的产生也是对投资者保护问题的一种回应,但监管体系对消费者/投资者的保护应该是适度的,审慎监管并不能代劳个体消费者的审慎决策和金融机构的审慎经营。问题是合并了不同监管者的单一监管者容易给人以强大而无所不能的印象,可能让消费者/投资者觉得“所有的公司,所有的投资都是安全的”,进而可能导致消费者/投资者的鲁莽行为,产生道德风险。

  (三)FSA成立后,英国形成了由财政部、英格兰银行、FSA构成的“三龙治水”体制(Tripartite System)

  FSA成立后,英国金融部门就形成了由财政部(HM Treasury)、英格兰银行(Bank of England)和FSA构成的所谓“三龙治水”体制 (tripartite authorities)。相关职责在三方之间的划分在谅解备忘录中列出。其中,英格兰银行作为央行主要负责货币体系的稳定,监督具有系统重要性的金融系统基础设施(尤其是支付体系),对金融体系整体的稳定性保持关注。FSA的角色由《2000年金融服务和市场法案》定义:它对金融中介实施微观审慎监管,同时也实施行为监管,但其宏观审慎管理的角色并不清晰。财政部负责金融监管的总体制度结构和相关立法,但它并不对英格兰银行和FSA的行为负责,当可能产生系统性后果的问题出现时,英格兰银行和FSA可以一起决定是否预警财政部。

  二、次贷危机后英国对其以金管会(FSA)为标志的金融监管体系进行了彻底反思

  (一)“三龙治水”体制暴露出的问题

  当时英国多方认为,英国金融行业在次贷危机中遭受重创表明其“三龙治水”体制在很多重要的方面失败了——它未能识别出金融体系中积聚的问题;也未能在这些问题导致金融市场严重的不稳定之前采取措施来消除它们;当金融危机确实发生时,它也未能充分应对。

  1、三个监管机构之间缺乏交流与合作。时任英格兰银行行长Mervyn King将三方委员会视为“一个交流信息和观点的场所”,但从实际效果来看,它所起到的作用十分有限。

  对中央银行而言,掌握金融市场日常运作情况和金融机构具体信息对有效发挥最后贷款人职责、管理危机和维护金融稳定都至关重要。理论上讲,央行在多个监管部门并存的情况下,通过有效沟通协调,从监管当局获取信息、知识和力量可以加强央行预防危机的能力。当有金融不稳定压力或需采取动用公共资源的措施时,就能以更迅速、有效、明智的方式做出反应。

  本次危机的教训是央行无法在危机前了解陷入麻烦的银行的细节,无法在危机中有效地工作。Mervyn King指出,掌握机构具体信息非常重要,尽管FSA应该与其分享信息,英格兰银行也需要有自己获得信息的能力,但银行法案却没有规定其获得必要信息和数据的法定权利。因此,应该加强三方监管当局之间的有效沟通交流,确保英格兰银行能够获得必要的信息。

  2、宏观审慎管理职责“三龙”都不管。“三龙治水”体制最明显的失败之处是没有任何一个机构有责任、权威或权力监控整个金融体系,识别潜在的不稳定趋势和采取协调一致的行动以进行应对。这个问题被时任FSA主席的Turner勋爵和英格兰银行负责金融稳定的副行长Paul Tucker称之为“监管盲区”,宏观审慎的风险分析和缓释政策研究落在了英国监管体系的缺口之间,没有人负责。

  金融危机之前英格兰银行在宏观审慎事务方面投入的资源就在减少。Mervyn King认为英格兰银行有事实上的(即便不是法律上的)宏观审慎管理责任——“即使法律没有规定英格兰银行有宏观审慎管理的责任,但公众,包括国会显然觉得英格兰银行应该可以对银行业做些什么——从而认为英格兰银行是有责任的。”

  同时他指出,如果国会希望英格兰银行通过某些手段对宏观审慎管理、对金融稳定负责,那么必须明确授予英格兰银行相关职责、权限和资源。如果仅仅口头上说“英格兰应该负责宏观审慎管理”,那么英格兰银行所能够做的也只能是口头上强调强调,口头上“说说而已”,因为没有权力和资源进行实质性应对,这种情况下如果事后让央行承担责任就是错误的,就是无端让其承担声誉风险。

  所以英国很多人认为政府应该将宏观审慎管理职责明确赋予英格兰银行,这样可以使英格兰银行在宏观经济方面的专长得以发挥,加上宏观审慎问题大多发生在银行业,所以也不会使英格兰银行偏离其熟悉的传统领域太多。

  3、三个机构之间的领导结构不明确,严重威胁金融稳定的三不管问题出现时,不知道谁说了算。“三龙治水”体制下,三个机构的角色没有被很好的定义,严重威胁金融稳定的三不管问题出现时,三者之中由谁负责没有清晰的规定。英格兰银行被赋予维护金融稳定的职责,但法律却没有向它提供工具或手段、资源去有效地实施这一职责;财政部负有维护法律和整体制度框架的职责,但也没有明确其对涉及公共资金的决策负责。在北岩银行(Northern Rock)崩溃后,当时的财政委员会(Treasury Committee)得出结论:“在外部观察者看来,‘三龙治水’体制似乎并没有一个明确的领导结构。我们建议创建一个这样的结构作为处理未来金融危机的改革的一部分。”

  Geoffrey Wood教授则认为没有任何制度安排可以预见到所有可能发生的情况,所以只要有意外情况发生,职责上的模糊性(即由谁负责的问题)就是不可避免的。而当没有任何一方被授权负责剩余决策权(residual decision rights)时,这种模糊性带来的风险就不可能被快速地解决。当北岩银行破产时,三方体制下事实上没有一方真正负责。“目前‘三龙治水’的体制中,没有任何一方实际上说了算……所以需要对‘三龙治水’体制进行修改,以使有一方从一开始就可以负责”,这样才能避免矛盾和争议,避免恶化危机。

  (二)金管会(FSA)自身暴露出的问题

  1、金融危机之前FSA忽视了宏观审慎管理,微观审慎监管也有缺陷。FSA有“维护公众对金融体系的信心”的职能,但FSA前局长Callum McCarthy指出,FSA更多关注的是单个机构,更多注重微观审慎监管,自创设以来就没进行过宏观审慎管理,这一方面是由于法律没有对FSA在宏观审慎管理中的角色进行清晰的规定,另一方面也是由于FSA缺乏宏观审慎管理方面的专长,监管表现出顺周期偏差(pro-cyclical bias),对银行业的资本管制以顺周期的方式放大经济波动对被监管机构的影响。忽视宏观审慎管理就会出现问题,McCarthy等人认为,应该将宏观审慎管理职能赋予更具优势的英格兰银行。

  Turner勋爵指出,FSA擅长的微观审慎监管方面的监管方式也存在缺陷,在相当程度上甚至监管自身也促成了危机并使其恶化。在金融危机之前,FSA的微观审慎监管过于依赖对规则和指引教条的遵循而不是基于对风险的深入分析;流动性风险关注不足,多年前流动性问题就已经不是监管者关注的主要问题;对金融机构有效的微观审慎监管没有基于对其商业模式的理解和风险的判断等等。

  2、FSA过分强调行为监管而牺牲了微观审慎监管。行为监管是监管部门对金融机构经营行为的监督管理,包括信息披露要求、反欺诈误导、个人金融信息保护、反不正当竞争;打击操纵市场和内幕交易;规范广告行为、合同行为和债务催收行为;促进弱势群体保护;提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识;消费争端解决等。围绕这些制定相关规则,建立现场检查和非现场监管工作体系,促进公平交易,维持市场秩序,增强消费者信心,确保金融市场的健康稳健运行。

  审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险,维护金融体系稳定,制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力、公司治理等审慎指引,定期组织现场检查,监测、评估其风险状况,及时进行风险预警和处置,维护金融稳定。

  次贷危机后金融监管改革讨论中,与美国一个很大区别是,英国很多人认为英国的危机是由于“FSA强调行为监管而牺牲了审慎监管”。其逻辑是当一个监管者同时负责行为监管和审慎监管,它会自然而然地偏重其中更具政治敏感性的一面。行为监管暨金融消费者保护在英国非常重要而且具有政治敏感性,其结果也易于评价。与之相反的是,审慎监管虽更具重要性,但更多是在私下里实施,它的成效较不易被评估,而且在大多数时候它比行为监管的政治影响更小。因此,FSA自然会强调行为监管。如 Wood教授所说,消费者不会给FSA或国会议员写信说某某银行海外业务风险过高,但会很频繁地反映某某银行服务太差。因此,为了缓解政治压力,承担两种责任的FSA必然会牺牲审慎监管,侧重有直接政治敏感性的行为监管。然而,此次金融危机表明,审慎监管非常重要,金融机构的偿付能力、流动性出问题,会对个人、企业和国内外经济金融都产生巨大的影响。

  不过Doug Taylor批判说,虽然FSA侧重于行为监管,但它做得并不好,没有有效地保护消费者,他呼吁FSA应加强消费者保护。

  3、金融危机过程中FSA与英格兰银行和财政部之间缺乏有效沟通。有观点认为,英格兰银行虽具有宏观经济方面的专长,并且银行业也是它所熟悉的传统领域,但它并没有被确保能够获得所需的信息。FSA负有监管银行的责任,因此在获取机构具体信息、了解金融市场日常运行情况方面具有较强优势,但它缺乏宏观视野和处理金融危机的专长,应该与其它两方进行沟通协调。在金融危机的管理中,三个机构之间交流不充分,信息共享不顺畅,导致无法及时有效地应对危机。

  三、立法过程中围绕新的金融消费者保护部门的争论

  (一)监管改革讨论中,行为监管体系保持独立,走向“双峰”监管模式是当时英国的主流观点

  新的监管体系酝酿、形成过程中,各方意识到,行为风险问题会对银行的盈利能力和股东收益有负面影响,影响资本充足率,玷污个别银行乃至整个银行业的声誉,并侵蚀消费者对金融体系的信任,有必要建立有效的行为监管体系。

  当时影响较大的观点认为,客观上行为监管和审慎监管之间存在一种文化差异——行为监管通常是由律师实施,而审慎监管,特别是在宏观层面,主要是经济学家负责。因此,肩负行为监管和审慎监管双重责任的监管机构中,要么律师群体占上风,要么经济学家群体占上风,一方占据上风就会导致另一方工作不被重视。因此,当让一家机构(如FSA)同时负责行为监管和审慎监管,就存在强调一方面而牺牲另一方面的危险。新的制度设计必须对此加以考虑以使这种危险降到最低。

  所以有人提出,将FSA的微观审慎监管职责移交给英格兰银行,即英格兰银行对所有金融机构实施审慎监管,而FSA只负责行为监管,也就是所谓“双峰”模式。这样一则可以解决行为监管和微观审慎监管之间的冲突,二则可以避免由英格兰银行和FSA同时进行审慎监管所带来的英格兰银行侵入FSA负责的某些领域,即所谓“影子监管者”的问题以及被监管机构所面临的“双重负担”问题。

  Turner勋爵对“双峰”模式的观点也很有代表性:(1)有人担心在解决“三龙治水”体制所存在的监管盲区(underlap)问题时,有可能产生监管机构间功能和权力重叠(overlap)的问题。Paul Tucker认为应该容忍一点重叠。如果有重叠,那就通过相关协议使监管机构之间互相协调,减少重复劳动,将成本降到最低,而且监管重叠的成本总比监管盲区导致的市场动荡的代价要低很多。(2)行为监管和审慎监管在某些情况下难以区分,“双峰”模式在英国难以有效。(3)监管机构的增加会增加成本,英格兰银行作为银行业监管者的历史并非无瑕。因此,在进行制度设计时,政府必须谨慎考虑支持和反对“双峰”模式的两方面意见。

  (二)对新的金融消费者保护机构的争论

  1、新的金融消费者保护机构定位为仅仅是消费者利益的维权者,还是定位为监管者。很多人希望将新的金融消费者保护部门打造成消费者利益强有力的维权者、捍卫者(champion)。消费者组织支持这一观点,认为新的金融消费者保护部门应该作为消费者的维权者,主要保护消费者、满足消费者的需求,而不是做平衡消费者和金融服务企业之间利益的裁判员。

  但财政部官员表示,新的金融消费者保护部门应专注于金融企业的行为问题,而且合适的行为监管本身就会对消费者产生良好的保护作用。消费者利益的维权者是站在消费者角度处理问题,而监管机构要确保人们遵守规则。也有观点认为,将一个监管机构称为消费者利益的维权者是有问题的,金融机构会担心监管决策偏向于消费者,可能引起对金融机构的不公平。

  英国银行家协会(British Bankers' Association,BBA)的Angela Knight区分了监管者和维权者的不同功能。她认为监管者应该站在消费者的立场,制定正确的规则和要求,并确保其对消费者公开、透明和容易理解。如果出现问题,消费者可以获得赔偿。而维权者则负责解决消费者的问题,并将这些问题当成关注的重点。BBA认为,新的金融消费者保护机构应该创造一个良好的监管环境,帮助消费者获取清晰易懂的产品信息,做出明智的选择,并能为其决策后果负责。如果将新的机构仅仅定位为消费者利益的维权者,会使其目标失衡。

  也有其他机构批判“消费者维权者”的说法过于感性,且定义不明确。金融服务从业者委员会(Financial Services Practitioner Panel)认为,如果新的金融消费者保护部门作为维权者的功能被解释得过于狭隘,会增加消费者成本,因为它可能会限制金融企业开发新产品,影响市场的有效运作,消费者可选择的产品将减少,而且需要为不甚适合自身需求的产品支付更高的成本。

  英国保险协会(Association of British Insurers,ABI)认为,一个独立监管机构去充当维权者是不合适的,应该采取以证据为基础的方法,考虑各利益相关方的观点和看法,制定政策,实施监管。英国金融纠纷调解仲裁机构( Financial Ombudsman Service,FOS)的决策总监和首席申诉专员Tony Boorman指出,因为FOS与新的消费者保护部门有联系,如果将新的金融消费者保护部门称为消费者利益的维权者,可能会损害FOS的公正性,FOS会被视为只代表消费者利益,而事实上FOS既不代表消费者的利益,也不代表金融企业的利益。

  比较平衡的观点认为,监管的目的应该是为了消费者利益最大化,自然会涉及高标准的消费者权益保护。但将新的金融消费者保护部门称为消费者利益的维权者则不合适,且存在潜在风险。其如果严格控制风险,使消费者面临的风险最小,则会增加金融企业的合规成本,从而增加消费者成本,扼杀创新,消费者会失去与各种风险水平对应的多样化选择以及可能的收益。同时,金融市场虽然管理风险,为风险定价,但并不会消灭风险,如果监管机构过度保护消费者,消费者会错误地以为所有金融产品都没有风险,继而产生道德风险。

  当然,如果没有有效的消费者保护的监管体系,放任市场滥用行为,欺诈、误导盛行,消费者权益被大幅度侵犯,也会减少社会福利。因此为了最大化总体福利,监管需要在二者之间进行权衡。

  最终定位是监管者,初稿中拟议的新金融消费者保护机构的名字“消费者保护和市场管理局” (Consumer Protection and Markets Authority,CPMA)没有被采用,而是采用了金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA)这个名称。

  2、促进竞争是否应作为新的金融消费者保护部门的主要职责之一。小企业从业者委员会(Small Business Practitioner Panel)认为“市场力量会创造良性的竞争,如果监管者要干预市场,它就必须考虑自己的行动对市场竞争性的影响。然而,我们并不认为监管者应主动的促进竞争。” 财政部副部长也强调,应将加强市场信心和诚信作为新的金融消费者保护部门的主要目标之一,但促进竞争不应作为它的主要目标。

  支持者认为,新的金融消费者保护部门有保护金融消费者的职责,将促进竞争作为它的主要目标也符合其定位,因为更多、更激烈的竞争最终会通过降低价格和增加选择而使消费者直接或间接获益。金融服务消费者委员会认为,新的金融消费者保护部门的主要目标应该是保护金融消费者权益,维护市场诚信,尽可能促进各类金融市场的有效竞争。有效竞争带来的透明度可减少对严格监管的需求。高度竞争也有助于防止由于金融企业增长过大而不能倒闭(大而不能倒)所产生的道德风险。

  最终结果是促进市场竞争是FCA的一项主要职责。

  3、市场监管职责是否赋予新的金融消费者保护机构。当时一种主流的观点是让新的金融消费者保护部门同时负责消费者保护和市场监管,将这两个不同领域的监管职责赋予同一个部门。问题是,应该采用什么样的组织结构来确保消费者保护和市场监管都能得到应有的重视。

  英国政府强调需要一个强大的消费者部门为消费者提供保护,因此提议在新的金融消费者保护部门里设置两个独立部门,一个消费者部门专门负责消费者保护,一个市场部门负责加强对金融市场诚信和有效性的构建。

  也有业内人士不赞成这样的安排,认为改革的要点是将监管责任划分得更明确,应该加强市场部门。金融服务从业者委员会则认为应该把市场监管交给一个独立的监管者或者是审慎监管部门,而非新的金融消费者保护部门。

  最终结果是FCA既负责零售业务的行为监管,也负责批发市场的行为监管。

  4、新的金融消费者保护部门的政策会被其他监管者否决,这是否会影响其权威性。财政部表示,各监管机构确立自己的地位和监管文化很重要。在不断完善的立法中,应该保证审慎监管部门和新的金融消费者保护机构拥有平等地位。但是当彼此意见冲突时,如果新的金融消费者保护部门的决策可能会引起系统性金融稳定风险,就需要与审慎监管部门商讨,并采纳其建议。审慎监管部门拥有对金融消费者保护部门政策的否决权。

  BBA的Angela Knight认为必须有一方能够做最终决策,审慎监管部门拥有最终话语权没有问题。当时准备负责审慎监管部门的Hector Sants强调,审慎监管部门拥有最终话语权毫无问题,消费者保护部门在采取行动前应该与审慎监管部门协商,如果审慎监管部门认为其做法有系统性影响,就应拥有否决权,消费者保护部门可以重新作出决策。但也不能因此就认为金融消费者保护部门低人一等,因为行为风险会演变为审慎风险,次贷危机就是由众多单个不当销售行为累积所导致的。行为监管和审慎监管之间是会相互作用的。

  支持审慎监管部门拥有否决权的也认为,否决权只能在非常情况下选择,而且出现这种情况时要公开。如果没有威胁到金融稳定,则不能采用否决权,但双方高层应沟通意见,解释两个监管机构意见分歧的原因。

  反对审慎监管部门拥有否决权的观点则认为,如果审慎监管部门拥有对金融消费者保护机构所出政策的否决权,那么新的金融消费者保护机构会被视为不具权威性,低人一等,就吸引不到优质员工,得不到业内人士的尊重。同时,还会发出信号让业内认为,只有那些金融消费者保护机构负责的小金融机构,才会被迫承担损害消费者权益的全部后果。

  5、监管重叠会增加监管成本,监管者出台监管政策前必须评估该政策对金融机构、对行业“成本--收益”的冲击。新的监管体系避免了先前的监管盲区问题,却可能出现了监管重叠。不管监管盲区还是监管重叠,都会导致体系的混乱和瘫痪,所以应该明确划分各自责任范围,尤其是审慎监管部门和新的金融消费者保护机构之间的界限。

  财政部表示,审慎监管部门和新的金融消费者保护机构的权利和功能不可避免地会存在交叉。当出现此种情况时,监管机构间应该相互协调以使成本最小化。Hector Sants认为不仅审慎监管部门和新的金融消费者保护机构应该在各个方面加强协调,而且需要与金融机构协调沟通,确保金融机构不会觉得它们的监管效率低下。

  有人指出,竞争的市场不会使企业将成本转嫁给消费者,但这得看市场的竞争程度。几乎所有接受调查的金融机构都认为,监管结构的改变会增加监管成本,抑制竞争,而所有成本最终都会转嫁给消费者。因此,一旦新的监管体系确定,建议审慎监管部门和新的金融消费者保护机构重视研究监管成本,在出台新的监管指引,引入新的监管要求前,必须先进行全面的成本收益分析,要能证明其监管要求所带来的收益可以覆盖由于限制竞争给消费者增加的额外成本。

  四、拆分金管会(FSA),强化英格兰央行,行为监管保持独立,英国走向新的金融监管体系

  在充分反思英国金融监管体系弊端的基础上,2012年12月,英国《2012年金融服务法案》获得皇室批准并于2013年4月起生效。这部法案对英国金融监管体系进行了全面改革并取消了FSA。法案赋予英格兰银行维护金融稳定的职责,并创建了一个新的监管体制,包括金融政策委员会(FPC)、审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。

  (一)英格兰央行下设金融政策委员会(FPC),负责宏观审慎管理、金融稳定

  FPC是英格兰银行董事会下设的一个委员会。它由英格兰银行行长(作为主席)和三位副行长、FCA的首席执行官、英格兰银行负责金融稳定战略和风险的执行董事、四位由财政大臣任命的外部成员和一个没有投票权的财政部的代表组成。

  FPC负责监控金融稳定所面临的威胁,安排季度性的会议,每半年发布《金融稳定报告》。当它识别出风险,它能向负有监管责任的机构提供咨询和建议——不仅包括新的监管者,而且包括财政部和其他的机构,比如财政报告委员会(Financial Reporting Committee)等。FPC有向PRA和FCA发布指引的权力。透明性是FPC的一个重要特点,出于金融稳定和其他公共利益的考虑,FPC会发布其正式政策会议的纪要。

  FPC是一个处于新监管结构顶点的强大的新机构,克服了原来“三龙治水”体制下政府缺乏一个单一、专注的机构来负责保护金融体系整体稳定性的问题。FPC的主要目标是识别、监控和采取措施以减少或消除系统性风险,保护和提高英国金融体系的活力。FPC的次要目标是支持政府的经济政策。

  (二)英格兰银行下设审慎监管局(PRA),负责银行、证券(主要或者有系统重要性的券商)、保险行业的审慎监管

  PRA依据新法案成立,负责约1700家银行、住房贷款协会、信用社、保险公司和主要投资银行的审慎监管,即负责银、证、保的审慎监管,这部分职责系从FSA拆分过来。

  PRA是英格兰银行的附属机构,董事会主席由央行行长担任,首席执行官由副行长担任。PRA的总体目标是促进被监管机构的安全性和稳健性,促进有效竞争。

  (三)金融行为监管局(FCA)保持独立,负责包括银、证、保在内的所有金融机构的行为监管暨金融消费者保护

  FCA是与英格兰银行相分离的独立机构,负责包括银、证、保在内的所有金融机构以及诸如债务催收等行业的行为监管和金融消费者保护,也负责PRA所监管机构以外的各类机构的审慎监管。FCA既负责零售业务的行为监管(一般意义上的金融消费者保护),也负责批发业务的行为监管(比如对操纵LIBOR的处罚)。

  FCA的战略目标是保护和提升对英国金融体系的信心,操作目标包括:对消费者进行适度保护;保证金融市场的公平公正,保护和加强英国金融体系的诚信度;促进符合消费者利益的有效竞争。为更好实现三大目标,2015年3月,FCA将监督检查部门拆分,对消费类金融产品和投资类金融产品分开监管。同时,根据《金融服务法2012》,FCA必须建立从业者委员会和消费者委员会,分别在英国金融监管体系中代表金融行业和消费者的观点和利益。

  为什么行为监管局没有像审慎监管局一样,以一个独立的局并入英格兰银行?笔者认为,审慎监管与行为监管虽有互补性,但也有工作重点、分析技术、工作技能、知识结构要求、工作对象等方面的差异性。比如审慎监管主要与金融机构打交道,主要是“监管者—金融机构”的双边关系,核心工作是经济学家的工作,行为监管除了与金融机构打交道,很多监管部门还要与消费者打交道,主要是“监管者—金融机构—消费者”三方关系,工作很多时候呈现出个体化、单独化、个性化、一事一策的特点,主体是律师的工作,与宏观经济相距很远等等,甚至两者之间还有争夺资源、理念冲突等问题(详细分析可以参考笔者《金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护》,《金融监管研究》2015年第3期)。这些特点决定了行为监管没有、也没有必要被纳入英格兰央行体系下。

  (四)新监管格局下的制衡机制

  缺乏清晰、及时、有效的监管协调与制衡机制是旧的“三龙治水”体制的重大缺陷之一。在新的监管体系中,每个监管机构都要同其他机构进行有效协调,以避免出现监管盲区,减少监管重叠。

  在制衡机制方面,如果PRA认为FCA采取的措施会对金融体系的稳定带来负面影响,就有权予以否决。FPC可以就事关金融体系稳定及其风险的问题向PRA和FCA提供咨询和建议,在必要时还可以向两家机构发出具有约束力的指引。此外,FPC还可以在PRA和FCA之间扮演仲裁员的角色,当PRA和FCA就特定事项存在争议且无法通过协商加以解决时,如果事关系统稳定性,双方可以选择听取FPC的意见和建议。

  从FPC、PRA的职责以及整体的治理结构看,央行的角色大大得到了强化,被授予了剩余决策权,彻底解决了“三龙治水”体制下谁说了算的问题,这是最大的看点之一。

  基于以上分析,也不能说英国完全抛弃了金管会模式,或许可以说是一个“金管会(FSA)”变成了“两个金管会(PRA和FCA)”,各自还是综合监管,不过审慎监管和行为监管相互独立。

  (五)FSA“立”、“废”与英国两党执政周期同步

  1997年工党上台之初便决定创立单一监管者FSA,从而确立了日后十多年的“三龙治水”体制。当时,对这一改革的赞同之声占据了英国国内舆论的主流,认为FSA的建立顺应了金融产业和金融监管发展的要求,代表着先进监管体制的发展方向。

  而2010年保守党和自由民主党联合执政伊始便宣布要撤销FSA,FSA的“立”、“废”表现为与两党执政周期同步,反映了监管模式也受其国内政治的影响。

  五、结语

  当年FSA一统江湖后,英国对这种模式引以为豪,财政部Alistair Darling1998年的一次讲话颇具代表性:“我们正在为新千年创造一个新的监管者,一个取代过时的多头监管的单一监管者……金融服务监管局(FSA)将成为‘未来的榜样’”。确实,很多国家也都进行了央行与监管的分离,成立了单一的金融监管机构负责整个金融业的监管。

  时过境迁,次贷危机后的2013年英国又拆分了FSA,抛弃了“金管会”模式。对于新监管体系下的FCA,有英国专家认为,行为监管已经成为全球趋势,英国精心打造的FCA模式也将成为英国下一个可以向世界“出口”的重要输出物。确实,也有国家在英国之后,走向“双峰”模式,建立独立的行为监管和金融消费者保护体系。

  问题是十年后,英国是否又会改革其金融监管模式,从而又给世界创造一个更新的监管模式?还是现在这个模式从此就会相对稳定较长时期?笔者认为,其监管模式可能会趋于稳定,因为从英格兰央行、PRA和FCA的职责看,其新模式较好地处理了功能监管、行为监管、微观审慎监管、统一监管以及宏观审慎管理之间的关系。

  客观上,不同国家的金融监管体制由于经济发展阶段、金融发展特点、政治、文化等方面的差异而呈现出不同的模式,而且这些模式也都在不断的动态演进中。英国对金管会(FSA)模式的抛弃,英格兰银行职责的强化(货币政策+宏观审慎管理+微观审慎监管)、行为监管与金融消费者保护的独立,是其在宏观审慎管理缺失与微观审慎监管不理想而付出巨大成本,最终决策权、剩余决策权在相关部门间授权不清导致延误危机处置,及其对微观审慎监管与行为监管(金融消费者保护)内在冲突的深入理解的基础上推进的改革,是全球金融监管模式演进中的一个典型案例。典型不等于普适,国际上也有对英国新监管模式的怀疑。英国新监管模式的价值不在于外在所呈现的形式,而在于演进变迁过程背后各种观点争论的逻辑、新模式对旧模式存在问题的克服方式。

根据作者2月1日在第83期中欧陆家嘴金融家沙龙的演讲整理

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘-实习
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