财新传媒

谨慎对待养老金过快上调

2016年03月21日 10:25 来源于 财新网
养老金收不抵支问题愈演愈烈,涉及的省份越来越多。当前需重视福利水平快速提升对经济增长的潜在影响,按照保基本进行设计,避免过度福利化
范毅
范毅,国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长,研究员

  【财新网】(专栏作家 范毅)2014年我国城镇职工基本养老保险首次出现当期收入小于支出的情况,收支缺口达1321亿元,超过近十年来职工基本养老保险收支结余的最高值,基本养老保险收支缺口引发了社会的广泛担忧。

  事实上,我国城镇职工基本养老保险收不抵支的隐忧早已显现。2011年职工基本养老保险收不抵支的省份就有14个,2013年扩大到18个省,2014年又扩大到了22个省,养老金收不抵支问题愈演愈烈,涉及的省份也越来越多。

  养老是一项重要的民生问题,适度的社保水平是维护社会稳定的重要政策工具,然而如果政策不当可能成为导致经济衰退的诱因,阻碍经济发展。当前有必要对我国养老保险收支不平衡的问题进行细致分析,特别是在目前我国人口红利还未完全消失的时期,已经出现养老金收不抵支的问题更需要引起我们足够重视,居安思危,惩前毖后。

  中国养老金为何收不抵支

  养老金上调速度过快。2016年政府工作报告提出,将继续提高退休人员基本养老标准,而相关预算报告中提出按6.5%左右提高基本养老标准。这意味着国家自2005年以来,已经连续12年上调退休人员基本养老金水平。人均退休金从2005年的714元/月提高到2014年的2100元/月,上涨了近2倍。而同期,城镇职工月人均缴纳养老金仅从274元/月增长到667元/月,仅增长了1.4倍。从养老金的收支增长变动来看,养老金支出的增长要远快于收入的增长,虽然提升养老金保障水平从“以人为本”出发是一件好事,但是过高、过快的提升养老金支出,会导致收入与支出差距越来越大,这需要引起足够重视。

1

  养老金实际征缴存在不规范。按照我国相关规定,职工养老保险最低缴费基数是上年社会平均工资的60%,按此标准可以测算出社保最低缴费额。从2005-2014年的数据来看,在2013年之前养老金实际缴纳值普遍高于最低缴费水平,2013年以后养老金实际缴纳值开始低于社会最低缴费水平,其中2013年低12.49元/月,到2014年进一步扩大到53.79元/月。如果养老保险缴纳可以达到社会最低缴纳水平,2013和2014两年养老保险基金可以多收入2010.46亿元。造成这种现象的主要原因在于漏缴、断缴和不合规缴纳现象的存在,据2015年《中国企业社保白皮书》,我国企业参保基数合规率仅为38.34%,仍存在61.66%的企业未按照职工实际工资缴纳社保,其中24%的企业统一按照最低基数缴纳。另外,还有一些东部平均工资高地区的企业在中西部地区注册企业,将部分职工按照中西部地区收入标准缴纳社保。

2

  数据来源:《中国劳动统计年鉴》(2006-2014年),其中最低养老金缴纳值为按照上年城镇在岗职工平均工资60%的水平推算。

  政策性扩面趸交补缴带来的后果。为了应对养老金收支危机,辽宁、黑龙江、广东、广西、河南等多个省份和地区开展了扩面征缴行动。但是大面积扩面征缴、预缴补缴养老保险,提前透支了养老金收入潜力,降低了养老保险的可持续性。我们以辽宁省海城市的养老保险试点调研为例,海城市分别在2008年、2011年和2013年进行了三次大力度的企业养老金扩面,在实际操作中,这些被扩面的人员主要是临近退休年龄人员,以“一次性趸交”的补缴方式吸纳到城镇职工基本养老保险制度中来。通过三次大规模趸交补缴,海城市养老保险人数共增加了4万余人。然而,扩面虽然带来短期一次性收入的快速增长,但是长期隐患更大。以2008年扩面为例,当时一人只一次性交3.8万元,而到退休年龄后,每年将享受基本养老金1.32万元(按照当时海城城镇职工养老金发放标准,每人每月领1100元)。这样算下来,补缴趸交的费用在不到3年的时间内就已发放完毕,之后的养老费用还需要财政兜更大的底。

  老龄化并不是当前养老保险收不抵支的主要原因。随着人口老龄化程度的加深,会使缴费人群和受益人群比例发生变化,增加养老金赡养率,增加养老保险压力。近年来我国人口老龄化程度加深,一些学者提出老龄化社会的来临,造成我国养老金负担加重,从逻辑上讲这个假定是成立的,但这到底是不是当前我国养老保险收不抵支的主要原因,还需要利用数据进行分析。老龄化的影响主要是增加了养老金赡养比,然而现有数据显示,目前虽然我国老龄化程度在加深,但是并未带来赡养比的较大变动。2005-2014年我国65岁以上老人占比从7.9%提高到10.1%,养老保险参保职工数从13120万增加到25531万,离退休人员数从4367万增加到8593万,养老保险的赡养率在2005年为33.29%,到2014年也不过是33.66%,十年间仅仅提高了0.37个百分点,并未有根本性的改变。

3

  数据来源:《中国劳动统计年鉴》(2005-2014年)

  我们认为,老龄化并不是导致我国现阶段出现养老金收支缺口的根本原因。但不可否认,老龄化的持续加重会对我国的养老保险制度产生压力,尤其是当老龄化集中出现的时候,我国养老保险收支可能面临更严峻的考验,未雨绸缪,犹未为晚。

  社会福利提升与经济增长的国际经验比较

  从欧美等发达国家的经验来看,其社会保障制度的建立和完善都经历了一个较长的历史时期。比如,英国早在1601年就针对贫困人口颁布了《济贫法》,但是直到二战后1946-1948年才通过并实施了《家庭补助法》、《国民卫生保健服务法》、《工伤保险法》、《国民救助法》、《社会保险法》等一整套社会保障法规,建立起包含社会保险、社会救助、社会补助等内容在内的社会福利保障体系。随着社会福利体系的逐步完善,社会保障支出在快速增加,在1948年,英国社会保障支出占GDP的比重只有2% 左右,到1978年这一比例上升到11%。社会保障成为政府实现收入再分配、向居民提供福利的主要手段。随着社会福利体系的建立,社会福利政策与经济增长相关性在增大,成为影响经济发展不可忽视的因素。

  1、福利支出比重的提高普遍伴随着经济增长速度的下降。一些典型国家社会福利制度建立与经济增长的效果验证了这一现象。如表1所示,从纵向对比来看,美、英、法、日等国在上世纪60年代社会保障支出比重相对不高,而经济也保持了快速增长态势。从1960年到2011年,上述各国社会保障支出占比在快速提高,其中日本占比提高幅度最大,从1960年的3.8%提高到2011年的14.48%,提高了10.68个百分点,美国、意大利、英国、法国、德国也分别提高了10.62、9.45、8.29、5.74和4.55个百分点。与之相对应的是,经济增长出现了大幅度的下降,其中日本下降幅度最大,从60年代的年均12.78个百分点,进入到二十一世纪以后年均增速只有0.78个百分点。从横向对比来看,欧洲和美国基本都处于高收入国家行列,但是由于社会福利制度的差异,美国的负担相对要低于欧洲国家,在经济表现上就存在着较大的差异,欧洲经济增长率约为美国的一半、失业率却是美国的两倍多。

4

  2、社会福利支出增加带来发展成本上升。社会福利支出增加影响经济增长的逻辑在于,增加社会福利支出水平意味着政府财政资金将有更多的部分用于非生产性的投资,而为了维持高福利政策的顺利实施,政府必然会增加社会保障税的征收,社会保障税占GDP的比重在升高,经济发展成本提高。如图4所示,从1965年到2011年,日本社会保障税占GDP的比重从3.88%提高到11.36%,增加了7.48个百分点,德国、法国和意大利也分别提高了5.79、5.07和4.67个百分点。从劳动者个体来看,高福利制度抑制劳动的供给,同样提高了劳动力成本。例如,德国每周人均工时供给数量为19.3小时,法国17.5小时,意大利仅为16.5小时,而美国可以达到25.9小时。

4

  从欧美发达国家社会保障制度的建立来看,二战后到70年代是社会保障的快速发展时期,然而这一阶段也是资本主义发展的黄金时期,然而随着黄金时期发展终结,经济波动加大,对政府财政产生了显著的影响。比如,70年代石油危机来临以后,发达国家大多遭受了经济下滑的影响,高福利给国家财政带来了较大的负担。在这种背景下,一些国家纷纷实行改革,比如英国撒切尔政府开始的福利制度改革,引入了个人养老金计划和“协议退出”职业养老金计划,启动了社会养老责任从公共部门转向私人部门的改革措施。事实上,近年来越来越多的欧洲国家已经意识到高福利对经济发展的影响,也在反思最初福利立法的冲动,并且采取了一些改革措施降低福利支出。比如,德国将战后通过失业救济确保失业者拥有“标准的生活水准”降低到仅仅维持“基本生活”的低保水平,来降低社会保障水准,并且还放松了对劳动力市场的管制。

  3、“福利陷阱”成为一些国家发展的重要障碍。由于福利刚性特性,使得福利政策改革弹性较少,一方面改革将会使绝大多数人利益受损,必将引起较大的社会反响。英法德等国家就社会福利改革问题引发了多次社会罢工游行等事件。另一方面,对政治家来说,他们看到了其中所隐含的政治风险,也不太愿意来指出或纠正这其中的诸多弊端。社会福利政策不当容易使国家发展陷入到“福利陷阱”的泥沼之中不能自拔,特别是对发展中国家来说,不当的福利政策可能会加大陷入中等收入陷阱的程度,拉美的福利赶超尤其需要引起高度重视。在上世纪50到80年代拉美国家也经历了高速增长时期,多数国家达到中等收入国家水平。但是从上世纪80年代开始,在欧美国家改革福利制度摆脱过度福利化时,拉美国家却纷纷加大了社会福利支出。如表2所示,在1980年拉美国家社会福利支出占GDP比重平均不到5%,但到2000年上涨到11.32%,到2012年平均福利支出占比超过15%,占比增长了2倍多。拉美国家社会保障支出大幅的挤占了公共财政,据估计,整个拉美地区在90年代的社会支出占公共支出的比重高达40%,而巴西、阿根廷等国高达60%以上。追求高福利的政策脱离了经济增长的现实导致了拉美长期陷于经济增长困境,到2014年拉美也只有两个国家进入高收入国家行列,且收入还不稳定,用了将近40年的时间还没有完全跨越“中等收入陷阱”。

4

  对我国的启示和建议

  当前,我国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键阶段,总体经济发展水平还不算高,欧美发达国家社会福利的不同路径和拉美国家过度福利化的经验教训提醒我们,必须重视福利水平快速提升对经济增长的潜在影响,把社会保障作为保民生的一项基本措施,按照保基本进行设计,避免过度福利化。要切实认识到,社会福利水平的提高是一项长期任务,不可能一蹴而就,要使社会发展和经济发展相协调,使社会发展更好地服务于经济发展,并通过经济增长来推动社会的持续发展,并最终带来社会发展水平的全面提升。如果片面强调社会福利水平的一时提升,可能会带来经济发展的长期停滞,并陷入到低水平增长的泥沼之中,这样的福利水平提升在长期是不可持续的,未来甚至会面临着不断下降的风险,也不是我们要追求的目标。

  1、合理确定养老保险支出增速。政府应合理的确定我国养老保险支出的增长速度,防止养老保险出现过高、过快的增长。从一些发达国家的对比来看,即使在高福利的欧洲国家,养老金的年均增长也不过在1%左右的水平,而过去10多年,我国养老金年均名义增长保持了两位数的水平,当然这其中也有对过去欠账的补课,但是持续快速增长给财政带来的潜在压力是巨大的,收不抵支成为一种常态现象。虽然,我国劳动力总量已经下降,但是非农产业就业劳动力人口总量却保持了持续增长态势,实质上仍然在享受着“人口红利”,在这种背景下出现养老金入不敷出,那么等人口红利彻底消失以后,所面临的形势是难以想象的。

  2、建立多元化多层次养老保险体系。要逐步改变我国职工养老保险制度的单一缴费制度,建立起多元化多层次的养老保险体系:一是要适应多层次就业人口的基本需求,特别是非正规的灵活就业人员,要逐渐推行弹性缴费制度,尽可能地扩大社会保障覆盖面。二是要推行层级缴费制度,让个人自主选择缴费档次进行缴费,实现“多缴多得,长缴多得”。三是要发展市场化的补充养老保险制度,加快企业年金等职业年金制度,重视市场作用,进而减少和规避政府风险。同时,要加强对养老保险制度的宣传力度,让公众增加对养老保险制度的了解。

  3、切实提高农民工的社保覆盖水平。2014年我国农民工总量为2.7亿人,但养老保险参保率仅16.7%,还有2.3亿农民工没有参与到职工养老保险中。现在我国农民工平均年龄还不足40岁,离退出劳动力市场还有20多年,还是社保基金的贡献者,提高农民工的社保覆盖率,可以进一步扩充养老金收入来源,对于缓解当前社保资金不足具有重要的现实意义。各级政府要充分重视提高农民工参保水平的工作,消除目前在农民工参保方面的制度障碍和认识上的误区,提供适合农民工就业生活特点的社保制度,提高农民工缴纳社保的延续性。

  (感谢牛津大学博士研究生陈天天、中国农业大学博士研究生王笳旭在数据收集方面的工作。)

  作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长,研究员。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
全选

新闻订阅:订阅后,一旦财新网更新相关内容,我们会第一时间通过发邮件通知您。

  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信

热词推荐:
雷洋案最新消息 首都 北京 日元升值的原因 问题疫苗 英国脱欧公投时间 保汇率还是保房价 财新 宝能 安全理财投资收益率 太湖水位 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 美国 精神病人图片 雷洋事件 南海