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建设雄安新区要遵循城市规律

2017年04月03日 11:49 来源于 财新网
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当前必须警惕把新区搞成一场“房地产盛宴”,抬高产业发展成本
范毅
范毅,国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长,研究员

  【财新网】(专栏作家 范毅)4月2日,中共中央、国务院公布了设立雄安新区的消息,引起了社会各方热议,已成霸屏之势。雄安新区的设立绝不仅是建设一个国家级新区,而是实现京津冀协调发展国家战略的重要抓手和根本举措,但要达到这个目标,还需遵循城市发展规律去建设这个新区。

  一、雄安新区设立是经中央深思熟虑的决策。京津冀协调发展是本届政府提出的一项重要国家战略,特别是3年前总书记视察北京发表重要讲话以来,疏解北京城市非首都职能成为了重中之重,也采取了一些具体措施,但总感觉有隔靴搔痒之嫌。对解决北京问题的分歧并不大,根本出路在于敢于打破现有的利益格局,下决心将一些优质资源、带动能力强的项目迁出。现在通州副中心的建立,固然能够带走中心区的一些功能,而批发市场、工业企业迁出等功能疏解政策显得力度不够,只能对着城市内一些中低端产业下手,其带动作用有限,而且只会让我们城市的生活越来越不方便。过去河北在国家战略中的位置不够,这决定了其所能承载的要素,要打破这种状况,必须在河北打造一个具有足够高战略地位的载体。现在看来,雄安新区的战略地位远远高于河北现在所有的城市,唯有如此才会具有足够高的吸引力,去吸引和承载更多的优质资源,承载更多的功能,毕竟我们国家可以动用足够多的行政力量去吸引市场要素。

  二、雄安新区设立具有鲜明的时代特色。“千年大计,国家大事”是对雄安新区的基本评价,并与深圳特区和浦东新区相提并论,但是与深圳和浦东又有着根本的不同。深圳和浦东是我国快速工业化阶段的产物,工业和对外开放贸易是其发展的根本动力所在。改革开放初期香港制造业向珠三角的输出,带动了珠三角工业化发展,而深圳依赖于优惠政策成为了发展的龙头,制造和贸易成为深圳最初的基本动力。上海一直是我国重要的制造业基地,上海二产占比高达70%以上,雄厚的制造业基础使得上海对长三角有足够的辐射带动能力。进入1990年以后,我国经过十多年的改革开放,国家有能力来推动更大的开放,国家提出建设上海浦东,此时的开放还主要是在制造业领域。北京历来不是以制造业为主的城市,想靠制造业带动不现实,且现如今,我国已经成为了世界工厂,制造业对经济的带动作用在下降,然而要立足于世界,必须有强大实业支撑,唯有不断增强创新的能力,把创新和制造紧密结合。只有不断创新,国家才有出路,雄安新区立足于创新,正是当前我国发展所处阶段特征的根本体现。

  三、雄安新区建设效果可期。此前京津冀地区已有滨海新区、曹妃甸新区等具有较大影响的新城新区,最终所发挥效果有限。现在也有一些看法认为,雄安新区不过是又画了一张饼而已,效果难以确定。之前京津冀地区的新区,其设立时所处战略高度不够,最初设立目的多以经济发展为目标,其实质抓手是制造业和房地产。与现在雄安新区相比,战略高度不够,且制造业也非区域比较优势所在。雄安新区目标在于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,是以解决北京问题为出发点,同时由中央、国务院提出,并上升到历史性战略选择的高度。这是以北京和河北为基础,由中央层面统筹推进的战略举措,以国家的名义,一些重要企业和部门势必要向雄安新区转移,雄安新区推进之势不可阻挡。如非如此,何谈国家战略?再看看全国各地铺天盖地搞得新城新区,一些经过几年的培育,都可初具规模,显然这让我们对以国家名义做的新区会更有信心,毕竟我们国家现在不是城市太多,而是城市总量还不够。

  四、要为雄安新区发展保持低成本条件。回顾深圳和浦东发展之初,深圳相对于香港,浦东相对于浦西,低成本是发展的源动力。借着低成本机会,建立起自己的产业体系,形成了具有国际竞争水平的内生创新增长能力,在国际分工体系中的位置越来越高端。经过这几年的协调发展,北京和“环北京”之间“中心-外围”关系并未减弱,反而因房价溢出而强化。随着北京城市房价上涨的溢出,环北京地区房价也经历了较快上涨过程,即使曾经的“环北京贫困带”房价上涨势头也很强劲。北京周边地区只要复制地产发展模式即可获得高收益,形成了固化发展路径。而地产价格上涨又直接抬高了产业发展成本,造成实体经济发展相对滞后,内生创新增长能力不强。由此对高端要素吸引力不强,人口进入只是为了相对低廉的居住成本,北京周边地区大多只成为了居住和休闲的场所,未能成为带动增长和实现创新的“极”,北京与“环北京”之间发展差距在不断拉大,原本希望达到的辐射效果并未实现,反而虹吸效应愈发突出。雄安新区消息一出,反应突出表现在房地产领域,我们并不否认地产对经济增长的带动作用,但过犹不及,当前必须警惕把新区搞成一场“房地产盛宴”,抬高产业发展成本。不要忘了,现在一些高科技巨擘都创立在车库,无他,唯成本低而已。为了保持产业发展的低成本条件,可以探索在一定时期内对土地资产增值收益征税。

  五、雄安新区建设要有改革思维。从供给侧结构改革角度推动雄安新区建设,塑造低成本发展空间,激发城市发展活力,打破固有发展路径,打造新型城镇化典范。一是推动多元化社会主体参与,实现城市发展多轮驱动。要强化政府对城市的精细化管理思路和能力,为居民、社区和企业参与城市发展腾出空间、做好服务,改变城市发展动力单一的现象。二是鼓励和允许土地的混合使用。在不妨碍公共安全的前提下,允许和鼓励业主进行商住混合使用的改造,通过用途转变提升资产价值,推动社区服务业发展。在城市更新和新城建设中,推行土地混合使用政策,为业主进行商住混合使用创造条件,降低业主的就业创业成本。要探索集体建设用地参与城市建设的渠道,降低土地成本,增加农民和集体分享土地增值收益的机会。三是改革城市治理模式,通过智慧城市搭建居民参与城市治理的平台,方便社会各方与城市管理的交流互动,实现从政府单向管理向双向互动式发展的转变。四是推进“多规合一”改革,雄安新区的建设规划要切实消除各类规划空间分区矛盾,促进空间资源合理优化配置,坚持一张蓝图干到底。

  六、雄安新区建设城市建设要从便民出发。当前,一些地方在搞新区建设时,大尺度建设让城市更多地考虑物质建设形态,既造成了大量浪费,也抬高了城市运营成本,成为一个中看不中用的城市,居民和城市之间缺乏必要的归属感。雄安新区建设要充分吸纳这些教训,一是降低城市的建设尺度,要在尽量小的空间范围内满足人的工作、生活和消费需求,减少人的出行距离。二是要注重小尺度公共空间的塑造,创造方便人与人之间交流的场所,增加交流的机会。三是让更多的城市使用者能够参与到城市建设中,城市设计者在设计城市时一定要充分倾听使用者的声音,避免城市设计者的主观臆断。

  七、雄安新区建设要保存好历史记忆。随着物质水平的提升,未来城市的竞争将主要体现在软实力方面,雄安新区要为全国城市发展做好示范引导。一是要做好现有历史文物景观的留存和保护,物质形态的文物景观要保存好。二是要推动城市历史文化事业发展,将文化和特色发展成为连接城市和居民的纽带,塑造出自身城市精神,增强城市凝聚力,增强城市居民的归属感。三是利用新技术手段,为未来居民提供城市的历史数据资料。比如,雄安新区可以通过地理信息系统的使用,将城市空间建设数据保留下来,让后人知道城市空间是如何一点一点扩张,城市建筑形态是如何逐渐演化,甚至我们可以保留着每个地块每个时段的所有者信息和地块建筑形态等。让城市像一个不断成长的孩子一样,给每个时刻留下记忆。

  作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长,研究员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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