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产业政策之争中的逻辑问题

2016年09月18日 13:12 来源于 财新网
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制订产业政策,重要的是要促进竞争而不是保护垄断,要通过竞争来提高资源配置效率;要重点支持核心技术研发而不是补贴某些最终产品的销售,更不能期望通过补贴来实现“弯道超车”
赵坚
北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师, 北京交通大学中国城镇化研究中心主任。主要研究领域为 交通运输与国民经济关系研究,集聚经济与城市化,产业组织与企业理论。

  【财新网】(专栏作家 赵坚)新能源汽车骗补光伏产业严重产能过剩等一系列产业政策失败的案例,引发了公众对产业政策问题的关注,最近针对林毅夫与张维迎二位教授争论也有了很多评论。前者强调产业政策的作用,提出“没有产业政策的国家经济发展必然不成功”。后者则主张“废除任何形式的产业政策,政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策”。

  一、 否定产业政策方论证中的逻辑评析

  主张废除任何形式产业政策的论证三段论是:①产业政策等于计划经济,产业政策不过是穿着马甲的计划经济。②创新是不可预见的,因此是无法计划的,“计划经济在全球都失败了”。③产业政策是计划经济,所以产业政策一定会失败,所以要废除任何形式的产业政策。

  1、 产业政策不能等同于计划经济

  产业政策不能简单等同于计划经济。产业政策的主要内容是,政府提出发展某些产业的战略指引,和通过产业组织政策、补贴、税收、贷款、关税等政策工具扶植某些产业的政策。

  实际上,世界各国都有不同形式的产业政策,重要的问题是采取什么样的产业政策和怎样实施产业政策。美国一直存在不同形式的产业政策。在19世纪为抵制英国工业品的竞争,美国制定了保护本国工业的关税保护政策。门罗总统在国会咨文中明确提出,“关税尤其应该为襁褓中的制造业和与国家独立休戚相关的行业提供保护”,1818年美国国会通过了提高进口钢铁关税的特别关税法案,扶持了美国钢铁工业的发展。二战后美国的“国家州际及国防公路法案”开启了大规模的高速公路建设,使钢铁、煤炭产能在战后找到出路,促进了中心城市周边房地产业的发展和美国大都市区化的进程。即使目前美国也没有放弃产业政策,1993年美国总统克林顿提出了“国家信息基础建设计划”,即信息高速公路计划。2014年美国国会通过了“复兴美国制造和创新法案”。根据该法案由美国商务部牵头,组织包括教育部、国防部、能源部、国家航空航天局、农业部、国家科学基金等多部门在2016年制定了《制造创新的国家网络战略规划》。该规划的4个主要目标是“增加美国制造的竞争力”;“促进创新技术向可扩展、成本效益好、高绩效的国内制造能力转化”;“加速发展先进制造劳动队伍”;“支持研发机构发展稳定和可持续的商业模式”。

  这些政策目标和相应的资金支持是美国政府对制造业的干预,是某种形式的产业政策,但很难论证美国是在搞计划经济。美国的产业政策是在国家立法后实施的,降低了一届政府在政策制订上的随意性,且不因政府换届而改变。这是与我国产业政策制订的重要区别。

  2、产业政策面向的是现有产业而不是原始创新

  反对产业政策的根据是“创新是不可预见的”,并举出瓦特的蒸汽机、IBM公司的计算机、贝尔实验室的激光技术等,发展出一系列产业的原始创新的案例来论证。确实,与新产业发展相关的原始创新是不可预见的,具有不确定性,原始创新不是也不可能是实施某种产业政策的结果。产业政策的目的是增强某些现有产业的竞争力。

  但是,中国的绝大多数产业都是在追随发达国家已经发展起来的产业,是在产业发展方向基本明确环境中的消化吸收再创新,或走不同技术路线的创新,而不是不可预见的原始创新。通过与发达国家比较,发展中大国的政府应当能够识别应重点发展的产业,问题在于如何制定产业政策来促进这些产业的发展。因此“创新是不可预见的”,不能成为否定我国制订产业政策的根据。对我国产业政策失误造成的资源浪费表达愤怒是可以理解的,但对产业政策采取完全否定的态度,则缺乏实践和理论依据。

  我国产业发展是在追赶世界先进水平,比较容易识别应重点发展的产业,并通过产业政策加以扶持。美国的各种高技术产业都处在世界领先地位,但在进一步增强美国制造业竞争力上,美国政府也力图有所作为。美国政府2016年发布的《制造创新的国家网络战略规划》就是典型例证。美国政府仍然识别出一些对增强美国制造业竞争力的关键技术领域,在产业组织模式进行指导,在资源配置上给予支持。因此不能简单地以“创新是不可预见的”,来否定政府通过产业政策在增强某些产业竞争力方面的作用。

  3、 不应忽视国际上产业政策研究的最新成果

  在进行学术研究时,不应忽视该研究领域的最新进展。美国哈佛大学的经济学教授Philippe Aghion等人2012的论文“产业政策与竞争”,用中国大中型企业的数据,进行了产业政策的理论和实证研究,是不应忽略的。

  Philippe Aghion等人的论文首先总结了过去关于产业政策的不同观点,指出目前学术界关于产业政策的新观点是:第一,气候变化以及意识到没有政府在鼓励绿色生产和绿色创新上的干预,全球变暖会加剧,会产生全球的副外部性。第二,最近的金融危机促使一些政府包括美国政府,支持某些产业的发展。美国越来越多的学者指出自由放任政策的危险,这种政策导致发达国家专业化在R&D和服务领域,而把制造环节外包给成本低的发展中国家。他们要求美国学习德国和日本,采取更主动的产业政策来保留中间制造环节,而只外包人力资本非密集的生产环节。

  Philippe Aghion教授等人提出的竞争性产业政策能够促进生产率增长的理论模型是:假设一个经济体中的两家企业可以从两种方式中选择一种来提高生产率:要么进行横向差异化,要么选择创新。在自由放任的环境中,两家企业通常会选择多样化的方式来运营,也就是说,为了躲避相互竞争,它们会在不同的产业部门从事生产活动。如果迫使(或鼓励)这两家企业在同一产业部门运营,则会促使它们为了躲避相互竞争而进行纵向创新(也就是提高生产率的创新),其结果将会促进生产率的增长。

  在该论文中Philippe Aghion教授等人使用1998—2007年间中国大中型工业企业数据,从实证上检验产业政策对企业生产率增长的影响,他们考虑的产业政策包括补贴、税收减免、低息贷款和关税。他们的实证研究发现:竞争的产业政策促进了企业生产率的增长。他们的研究还发现,在竞争更为激烈的部门实施产业政策,能够促进企业提高生产率。当补贴和税收减免作为产业政策的工具时,此结论成立。当以低息贷款和关税作为政策工具时,此结论则不成立。他们认为产业政策讨论的重点问题应该是如何设计和实施产业政策,以使它们更有利于竞争,进而促进增长。

  不论Philippe Aghion教授等人的理论分析和实证研究能否令人信服,但至少比基于原始创新不可预见的案例,就完全否定发展中大国采用产业政策的说法更有逻辑。中国学者在提出完全否定产业政策作用的观点时,是需要对该研究领域中Philippe Aghion教授使用中国数据的理论和实证研究进行评述的,而不能仅仅自说自话。

  4、 产业政策是面向某些产业的扶持政策 因而对不同产业是不平等的

  产业政策不同于货币政策和财政政策,产业政策是面向某些产业的扶持政策,因而是对不同产业的一种不平等政策。因为这些产业对增强国家竞争力具有重大作用。学者呼吁“政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策”,但产业政策就是给某些对国民经济发展具有关键意义的产业一些特殊政策,该政策应平等对待该产业中相互竞争的企业,而对该产业外的企业则是一种不平等,这是提高国家竞争力的需要。美国《制造创新的国家网络战略规划》实际上是给美国先进制造业的特殊政策。其理由是:该产业部门雇佣了美国三分之二的研发队伍,持有美国商务部发给的大部分专利,使该产业部门位于全球竞争的前沿是现在和将来国家繁荣的需要。“进一步说,保持先进制造领域的技术优势是国家安全问题和美国全球竞争优势可持续的关键”。因此在美国,不同的产业也不是得到平等对待的。

  二、 支持产业政策方论证中的逻辑评析

  支持产业政策制订原则存在逻辑缺陷,并且与其新结构经济学视角的产业扶植方式相矛盾。

  1、按“潜在比较优势”制订产业政策只会增加制订政策的任意性

  《产业政策与我国的经济发展——新结构经济学的视角》一文高度强调了产业政策的作用,认为发展中国家的政府采用产业政策失败的主要原因是“发展中国家的政府容易出于赶超的目的,而去支持违反比较优势的产业,结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力,只能靠政府永无止境的保护补贴来生存”。该文提出根据“潜在比较优势”制订产业政策的原则。“成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业,所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势,但是由于软硬基础设施不完善,交易费用太高,使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业”。

  这不过是“企业自生能力”及“比较优势战略”在产业政策制订中延伸。2005年发表的《按照比较优势选择产业政策》一文,通俗解释了比较优势战略:由于发展中国家资金严重匮乏,在劳动力或自然资源方面则具有比较优势,因此应选择劳动或资源比较密集的产品并以劳动密集的技术来生产,才能有竞争优势。由于发展中国家与发达国家有很大的技术差距,且前沿技术的研发费用非常高,失败概率也非常高,因此技术创新必须以引进为主,只有当我国具备了在某一产业的比较优势,而发达国家在同一产业没有比较优势的情况下,才应当自主研发。例如,发达国家基本上不生产摩托车了,我们就需要自主研发。

  笔者2008年在《中国工业经济》杂志上发表的论文《我国自主研发的比较优势与产业政策》中,曾以华为的案例和企业能力理论对“比较优势战略”提出批评。该文指出比较优势不同于竞争优势,竞争优势依赖于对比较优势的有效利用和企业能力建设。在竞争过程开始之前,很难判断哪个企业将会有更强的企业能力。企业能力是动态而非静态的概念。市场经济的运行过程就是企业能力构建的竞争过程和企业不断的生灭过程。“我国应当实施以企业能力构建为导向的竞争型产业政策,创造公平竞争环境”。而不是由政府根据比较优势来选择产业政策,因为政府不具备识别哪个产业有何种比较优势和如何把比较优势转化为竞争优势的知识。

  根据“潜在比较优势”制订产业政策的说法更难以把握。比较优势是现实的相对优势,是分工和市场经济中进行资源配置的基础。那么,什么是潜在比较优势?比较优势与潜在比较优势的区别是什么?如何判断未来才可能把“潜在比较优势”变成现实比较优势的可能性?“潜在比较优势”概念只会给产业政策制订增加更多的任意性。

  2、“新结构经济学的视角”的五类产业与比较优势原则相矛盾

  根据“新结构经济学的视角”把我国的产业分成五种不同类型产业,建议政府因势利导发挥不同的作用,但这些产业大多与比较优势原则又是相矛盾的。

  支持产业政策观点提出建设的第一种产业是追赶型产业,汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。第二种是领先型产业,像白色家电、高铁、造船等。第三种是退出型产业,包括一些劳动密集型的出口加工业和产能过剩行业。第四种是“弯道超车型”产业,如信息、通讯产业的软件、手机等。第五种是战略型产业,如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。

  上述五种产业中除第三种外,都不是劳动密集型和可以用劳动密集型技术来生产的,都是“违反比较优势的产业”,但却建议政府不同的扶持方式。按照比较优势选择产业政策的原则与新结构经济学要发展的产业,不存在逻辑联系,这不是用“潜在比较优势”可以解释的。

  更令人费解的是,该观点还把高铁列为领先型产业。高铁是资金密集型、技术密集型,只能运人不能运货的铁路。除在人口规模大密度高、收入水平高的通道高铁有可能盈亏平衡或赢利外,大部分高铁处于严重亏损状态。目前即使不考虑高铁的运营成本,我国高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。中铁总要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持。高铁“只能靠政府永无止境的保护补贴来生存”,那么高铁怎么能够符合林毅夫的比较优势原则,又怎么进入林毅夫的“领先型产业”呢?

  根据“新结构经济学的视角”划分的五类产业都是指向不同的最终产品,而不是产品中的核心技术。实际上,创新导向的竞争型产业政策所支持的不应是某个产业的最终产品,而是某些可扩展的、能够用于多个领域的关键技术研发。美国2016年《制造创新的国家网络战略规划》支持的主要是这类技术研发。例如,美国已经建立了增材制造创新机构,数字化制造与设计创新机构,轻金属制造创新机构,下一代电力电子制造创新机构,先进复合材料制造创新机构,集成光子制造机构,柔性混合电子制造机构等7个研发中心。美国计划到2016年底建立15个类似的研发中心,10年内要建立45个类似的研发中心。这类研发中心的研发必须是面向商业应用的,在联邦资助的最初5-7年期间,来自社会的资源要等于或超过联邦的资助。

  三、制订产业政策 重要的是什么

  产业政策是各国普遍采用的,对增加国家经济竞争力起关键作用的某些产业的政策。制订产业政策,重要的是要促进竞争而不是保护垄断,要通过竞争来提高资源配置效率;要重点支持核心技术研发而不是补贴某些最终产品的销售,更不能期望通过补贴来实现“弯道超车”。支持技术研发比补贴某种产品更便于引入竞争,技术研发可以有不同的技术路线,更便于引入多家企业和研发机构联合体的参与。

  我国为发展新能源汽车则采取了对新能源汽车整车厂家进行补贴的政策,希望通过高强度补贴发展出一个新能源汽车产业。按照这种补贴政策,新能源汽车的关键环节—储能器件的研发,不一定能得到补贴,或只有同时生产整车才能得到补贴。高容量储能技术不仅可以用于新能源汽车,而且可以用于风力发电、太阳能发电等其他领域,不注重核心技术的研发,使我国的新能源汽车补贴政策严重扭曲了资源配置,给大面积骗补创造了机会。

  我国的这种补贴模式还与政府行政管理体制相关,设置了科技部,它就试图主导新能源汽车产业化的工作,就要主导研发的技术路线,在其组织实施的863计划中,科技部提出“通过磷酸铁锂正极材料高性能化关键技术与规模化生产关键技术研究,开发出满足大型电动汽车的动力电池,实现在电动汽车中的示范应用。” 科技部主导的磷酸铁锂规模化生产,使我国企业在三元材料上远远落后于韩国和日本,电动轿车的“弯道超车”成为“弯道落后”,由此造成的损失难以估计。科技部是用每年立项批准研发项目的方式推进“创新”,有了示范应用,就可以鉴定评奖,就可以有政绩,至于能否进行商业化应用并回收成本创造利润,与科技部无关。

  而美国的科技创新是由商务部主导的,研发成果能够促进美国制造的国际竞争力是其主要目标。因此,我国不仅存在如何制订产业政策的问题,还有由谁来制订产业政策,在何种行政管理体制中才能制订出合理的产业政策的问题,需要通过进一步深化大部门体制改革来解决。

  作者为北京交通大学经济管理学院教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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