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个税改革如何推进

2016年11月18日 12:01 来源于 财新网
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中国个人所得税的改革方向是实现综合和分类相结合,可以分三个步骤进行
朱为群
朱为群,现任上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任、教授、博士生导师,兼任教育部全国税务专业学位研究生教学指导委员会委员、中国税务学会理事、中国国际税收研究会理事、中国财税法研究会理事、全国财政学教学研究会常务理事等职。
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个税中的“公与不公”

  【财新网】(专栏作家 朱为群)中国个人所得税实行综合和分类改革相结合的目标提出已久,但一直没有实质性推进,可能是因为缺乏清晰的分步改革的路径设计。

  我们在谈个税的综合与分类时,通常把综合的对象理解为税基的综合,以为综合就是不同类型所得项目之间的加总。但是,个税的综合可以有三个维度,在对象上有计税时间、所得类型和纳税人三种不同的综合。相应地,个税的综合与分类改革可以分三个步骤进行: 第一步,实行同类所得由分次或分月计征改为按年计征;第二步,将性质相同或类似的所得由分类计征改为合并计征;第三步,由按个人分别计征改为按家庭合并申报纳税。

  第一种综合就是计税时间的综合。现在个人所得税的计税时间有三种不同的方式,一种是按月,一种是按次,还有一种是按年。按月计征的主要是工资薪金所得,按年计征的有个体户的生产经营所得以及对企事业单位的承包承租经营所得。除此之外,其他各类所得都是按次计征。其中,个人住房租赁所得的次规定为月,按次计征也就是按月计征。

  个税综合改革的第一步,即实现计税时间的综合,是不需要变动税制结构本身的,它只是计征方法的调整,税目和税率都不需要变动,基本上是改革幅度最小的一步。但是,这一步改革对于纳税人的税收负担是有影响的,总体上可以使个人税负分配更加公平合理。以工资薪金所得为例,由于我国实行超额累进税制而不是统一比例税制,对于两个年收入相同的人来说,其中一个在一年中各个月收入分布不均、波动比较大的人,会比另一个月收入比较平均的人缴税更多。例如,假定甲乙两人年工资薪金所得(均已扣除3500元和“三险一金”)都是12万元,甲每月工资薪金所得1万元,每月应纳税额=10000×25%-1005=1495元,全年应纳个税17940元。假定乙前11个月工资薪金所得为3500元,总共应纳个税=(3500×10%-105)×11=2695元,最后一个月的工资薪金为81500元(12000-3500×11),则需缴纳个税=81500×45%-13505=23170元,全年应纳个税为25865元(2695+23710)。这样,按照现行按月计征的税法规定,虽然甲乙两人的年应税工资薪金所得相同,但甲比乙要多缴7925元(25865-17940)。这不符合税收的横向公平原则,即所得相同者应负担相同的税收的原则。由按月计征改为按年计征之后,这一问题就可以解决,从而就有利于改善税收负担的分配公平。这样一来,乙全年应纳的个税金额就与甲的个税金额完全相同了。在工资薪金所得按年计征的模式下,每个人的年工资薪金收入,包括工资月薪、月度奖、季度奖和年终奖等等,可以全部加总后除以12,以月均所得为基础,在扣除3500元以及其他费用后,按照现行的7级超额累进税率计算出每个月的税额并乘以12,最终就可以算出一年的总税额。

  当然,这种按年计征的改革会增加税务机关的工作压力。因为现在的个税是由单位代为扣缴,税务局是不需要面对每一个纳税人的,但在工资薪金所得实行按年计征后,单位每一个月发放工资时仍然实行预扣代缴,但到下年初个税申报时就要汇算清缴,多退少补。这样做当然会增加税务管理的压力,但是只要实行综合计征,这种按月预缴、年终汇算清缴的办法就无法避免。除非不实行累进税率,而是单一比例税率,这样,每个月单位代扣代缴的税额合计数就是全年的应纳税额。在综合计征模式下,税额补缴相对来说容易些,但要从税务局退税就比较麻烦,有两种处理办法:一是可以考虑先不退,而在下一年抵税;二是可以把多缴的税经由单位退给个人或者直接退给个人。总之,在操作上,要尽量避免纳税人直接到税务局面对面处理,尽量采取网络转账支付的批处理方法以减少税务机关工作量,这在技术上应该可以做到。

  第二步,将性质相同或类似的所得由分类计征改为合并计征,这就是我们现在一般理解的综合与分类相结合。对于现有的11类个税项目,大体上可以分为劳动性的所得和资本性的所得两大类,把性质相同或者相近的那些所得按年加总,这样比较合理。比如,个人所得税法中所列的工资薪金所得、劳务报酬所得,还有稿酬所得,它们都是劳动所得,可是适用的税率不同,计征方法和费用扣除标准也不一样。比如,在税率上,工资薪金实行七级超额累进,最低是3%,最高边际税率是45%;劳务报酬所得实行三级超额累进,最低20%,最高40%;稿费只有14%的单一税率。在计征方法上,工资薪金所得按月计征,劳务报酬所得和稿酬所得实行按次计征,而且不同所得对“次”的定义也不一样。在费用扣除上,工资薪金所得可以按月扣除3500元,劳务报酬所得和稿酬所得以每次收入4000元为标准,每次收入不超过4000元的,定额扣除800元;每次收入超过4000元的,扣除每次收入总额20%的费用。现在如果要把三个税目综合起来并采用统一税率,就一定会影响不同所得类型的人的税负,有些人(如以稿费所得为主要收入来源的职业作家)的税负震动会比较大。但是,要实现综合征收,就很难避免这个问题。怎么使这个震动比较小呢?就要对这三种不同类型的人公平考虑,不能“厚此薄彼”,需要一个方案来处理不同类型人的税负。我们可以从两个层面来考虑这个问题。一是在制度设计层面,尽量缩小这三种所得适用的税率差异,使平均税负往中间靠拢,从而最大程度上减少税负的剧烈变动。比如,可以把工资薪金的税率从七级调整到五级、四级或三级,税率也做相应调整,免征额在3500元的基础上可以适当提高,劳务报酬所得和稿费所得与工资薪金所得合并以后,就不再单列。还有一种降低的制度设计是对合并后的劳动所得实行统一的比例税率,不实行累进制,这样就比较容易处理合并中存在的问题。例如,假定三种劳动所得合并后实行25%的税率,费用扣除提高到每月5000元,这样,就可以使现在的很多低收入者排除在个税的范围之外,同时又堵塞了按次计征的劳务报酬所得和稿费所得的个税漏洞。因为按照现行规定,只要是每次的劳务报酬和稿酬收入不超过800元,都可以不缴税,这就很容易把一笔大额的收入通过分次支付来规避税收。劳务报酬所得实行全年综合计征后,这样的“化整为零”的逃避税策略就失去了用武之地,从而堵塞了税收漏洞,稳固了税收基础。二是在操作层面,一方面税法可以规定工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得实行统一税率,同时需要制定一个操作方案,因为这样一部法律并不一定马上实施,可以有一个过渡安排(比如5年),逐年靠拢,而不是一步到位,以免相关纳税人税负急剧变动。例如,工资薪金所得的税率可以从现有的七级超额累进税率按照第一年到第五年逐年实行五级、四级、三级、二级超额累进税率最终过渡到单一比例税率,劳务报酬所得也可以从现有的三级超额累进税率逐年过渡到单一比例税率,类似地,稿费所得也可以逐年提高适用税率,从现有的14%的税率向统一的比例税率靠拢。

  在前两步的基础上,第三步由按个人分别计征改为按家庭合并申报纳税,就相对容易了。当然,也会涉及到如何判断家庭成员等问题。在设计个税改革方案时,这三步走的思路也可以根据实际情况进行灵活调整。比如,第三步改革并不需要完全等第二步改革完成后再进行,也可以在第一步改革完成的基础上,单独对工资薪金所得实行按家庭征税,并在此基础上考虑一些专项扣除,包括教育支出和房贷等。待工资薪金所得的家庭合并申报改革完成以后,再对劳务报酬所得和稿酬所得进行合并。作为分步改革的思路,这样的方案也是可以成为个税分类与综合相结合的改革选择之一。

  前面所谈的主要是三种劳动性的所得。至于个体户的生产经营所得和承包承租经营所得,都属于经营性所得,本来都是按年计征,而且两者的适用税率完全相同,因此把这两种所得合并的难度并不大。而对于特许权使用费所得、财产租赁所得、财产转让所得、股息利息红利所得、偶然所得和其他所得,则可以暂时继续保留分类征税的格局,留待今后信息化技术更加成熟之后再进行综合改革。总之,个税改革的目标需要经由适当可行的改革路径方案,以渐进性稳步推进的思路,分步逐年完成。

  作者为上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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