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非税收入的边界有多宽

2017年08月14日 11:06 来源于 财新网
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中国的非税收入不仅规模庞大,而且类型多样复杂,给人一种杂乱的感觉,需要进一步梳理整合,形成更加清晰的分类体系
朱为群
朱为群,现任上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任、教授、博士生导师,兼任教育部全国税务专业学位研究生教学指导委员会委员、中国税务学会理事、中国国际税收研究会理事、中国财税法研究会理事、全国财政学教学研究会常务理事等职。

  【财新网】(专栏作家 朱为群)据财政部网站,2016年,中国政府的非税收入(不包括社会保险费收入)规模接近8万亿元,但包含社会保险费收入的非税收入超过13万亿元,已经超过了税收收入近1700亿元。如此庞大的非税收入规模,自然就会引发人们对非税收入的一连串问题。例如,什么是非税收入?哪些属于或不属于非税收入?各种不同类型的非税收入规模和结构有什么特点?为什么要征收非税收入?等等。要回答这些问题,就需要首先从概念和类型上来理解非税收入。

  在中国,非税收入作为一个概念出现的时间并不长。一般来说,非税收入就是政府取得的除税收以外的收入。表面上看,概念非常清楚。但是,据财政部发布的《政府非税收入管理办法》(财税[2016]33号),中国的非税收入是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。按照这个办法的规定,非税收入的征收主体除了代表政府的国家机关外,还有事业单位、代行政府职能的社会团体及其组织。

  由于没有对上述列举的征收主体的进一步界定,一般人很难弄清非税收入征收主体的范围。例如,代行政府职能的社会团体有哪些?再如,由于没有对其他组织做出明确界定,各党派、共青团、工会、妇联、中科协、青联、台联、侨联收取的党费或会费是否属于非税收入,就会有不同的理解。此外,事业单位也是一个没有在法律上严格界定的概念。显然,非税收入概念的核心在于如何准确定义政府。什么样的机构或者组织属于政府的范畴,决定了非税收入的征收主体边界。

  中国的非税收入不仅规模庞大,而且类型多样复杂。

  按照《政府非税收入管理办法》,中国的非税收入具体包括:(1)行政事业性收费收入;(2)政府性基金收入;(3)罚没收入;(4)国有资源(资产)有偿使用收入;(5)国有资本收益;(6)彩票公益金收入;(7)特许经营收入;(8)中央银行收入;(9)以政府名义接受的捐赠收入;(10)主管部门集中收入;(11)政府收入的利息收入;(12)其他非税收入。

  按照这个办法的规定,非税收入不包括社会保险费和计入缴存人个人账户的住房公积金。后者不作为非税收入很容易理解,因为这是个人的资金,不属于政府。而对于社会保险费收入是否作为非税收入,存在着不同的理解。反对把社会保险费收入纳入非税收入的观点认为,社会保险费收入是相关保险的缴费者“众筹”的资金,属于缴费者共有,因而有别于其他非税收入;此外,社会保险费由专门的社会保障管理机构管理,不属于财政资金。赞成的观点则认为,按照定义,只要是由政府或其管理的组织控制的不属于税收的收入,就都属于非税收入。

  尽管对社会保险费收入是否属于非税收入存在争议,但应该说,财政部制定的上述分类的管理边界是清晰的,比较有利于政府的实际管理。然而,从学术研究的角度看,仍然存在以下三个问题:

  一是有些类型的收入在性质上具有相通性可以进一步归并,例如,国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、特许经营收入、中央银行收入和政府收入的利息收入,其实都是政府根据其作为公共资产所有权的代表者或管理者而取得的收入;二是有些类型的边界过宽需要进一步细分,例如,行政事业收费收入既包括国家机关的行政、司法收费,也包括各类事业单位的收费,两者具有不同性质;三是存在双重标准分类导致交叉重叠的问题,例如,政府性基金是特指收入和支出具有直接对应性的非税收入,其分类标准是收支管理的模式而不是征收的依据,将其跟行政事业收费等其他非税收入放在一起,就会出现类似于“把人分成男人、女人和小孩”这样将不同标准并列分类的毛病。事实上,在教育费附加、文化事业建设费等行政事业收费中,也有采用基金管理方式的项目。因而,中国非税收入的类型划分仍然给人一种杂乱的感觉,需要进一步梳理整合,形成更加清晰的分类体系。

  含义清晰的概念界定和逻辑合理的类型划分,不仅是科学研究的基础,也是相关制度法治化建设的根本。非税收入概念和类型的讨论,不纯粹是学术问题,而是政策和法律问题。

  作者为上海财经大学图书馆馆长、税收系主任、教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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