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从“资源空间错配”看城镇化道路

2016年11月29日 10:20 来源于 财新网
目前城市商品住房的“高房价”与“高库存”严重不匹配状况,说明重点发展中小城市和小城镇的城镇化是一条“死胡同”
赵坚
北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师, 北京交通大学中国城镇化研究中心主任。主要研究领域为 交通运输与国民经济关系研究,集聚经济与城市化,产业组织与企业理论。

  【财新网】(专栏作家 赵坚)对我国城镇化应重点发展大城市,还是重点发展中小城市和小城镇的问题,学术界一直存在不同观点的争论,政府的政策表述上也多次发生变动。1983年费孝通先生发表了著名的《小城镇大问题》讲话,提出发展小城镇这种人口蓄水库,从而减轻大中城市的人口压力。这之后,很多学者把发展中小城市和小城镇作为我国城镇化的方向。

  2016年7月住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出要到2020年培育1000个左右特色小镇,引领带动全国小城镇建设。2016年10月住房城乡建设部在各地推荐的基础上,经专家复核,会签国家发展改革委、财政部,在全国31个省市自治区认定了127个第一批我国特色小镇。小城镇建设有可能出现遍地开花的态势。

  然而,目前城市商品住房的“高房价”与“高库存”严重不匹配状况,已经对这一争论做出结论:重点发展中小城市和小城镇的城镇化是一条“死胡同”。

  “资源空间错配”对城镇化道路之争的结论

  中央提出,推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线。当前经济的主要矛盾是供给与需求不匹配,其中商品住房供给与需求在空间上的不匹配,是供给侧不适应市场需求的主要表现,而且是引发钢铁、水泥等上游行业产能过剩的根源。

  《我国住房发展报告2015-2016》显示,截至2015年底,我国商品住房总库存预计达到39.96亿平方米。这些库存主要分布在三、四线城市。根据标准排名研究院全国658个设市城市的“鬼城”指数排行榜,“鬼城”指数排名最高的主要是县级市和一些地级市。“鬼城”指数以城区人口与建成区面积的占比来计算,鄂尔多斯排名第44,还不是最糟的。这些地方的商品房库存难以消化,因为那里没有多少工作机会,所以人口不向那里集聚;要为那里创造工作机会就要进行新的投资,而这可能造成新的产能过剩。而一线城市的土地拍卖价格不断上升,房价不断上涨,存在明显的供不应求。相对于2015年,2016年8月我国70个大中城市中,有10个500万人口以上特大城市的新建商品住宅价格指数增幅超过20%,另有14个特大城市和大城市的增幅在5%-20%之间。特大城市和一些大城市商品住房短缺与三、四线城市商品房库存难以消化的现状说明,重点发展中小城市,以县、镇为基础的就地城镇化道路已经走进“死胡同”。

  造成商品住房库存空间错配的一个主要原因是土地资源的空间错配。国土资源部2014年发布的《节约集约利用土地规定》明确要求“国土资源主管部门应当通过规划、计划、用地标准、市场引导等手段,有效控制特大城市新增建设用地规模,适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给,合理保障民生用地需求”。这种控制大城市建设用地供给,适度增加“中小城市、县城建设用地供给”的政策,大幅度抬高了特大城市和部分大城市的房价,又在中小城市和小城镇催生出大量难以消化的商品房库存。

  在有需求的地方没有建设用地指标,在没有需求的地方又让卖不出去的商品房和空置的各类开发区占用了大量土地资源,导致土地资源的空间错配。另一种土地资源空间错配,是把产出价值高的土地用于低产出价值的生产。例如,北京市提出“以水控人”的一个重要原因,就是北京水资源的60%-70%要用于农业灌溉,人为地导致了水资源紧张。

  商品住房库存的“空间错配”难以通过价格机制实现市场出清。而大城市的高房价加剧了财富的两极分化;抬高了工商业的要素成本;压缩了其他产业的生存空间;严重损害了我国经济社会的健康发展。

  “市场在资源配置中起决定性作用”,就要让市场对劳动、土地、资本的空间配置起决定性作用,而不能简单地用行政手段限制劳动(人口)的流动和土地的供给。市场引导的人口流动方向是从中小城市、小城镇和农村流向大城市,城市的住房市场已经商品化。这样市场经济主导的商品房需求与计划经济主导的商品房建设用地供给出现了需求与供给在空间上的不匹配。

  破解资源空间错配,应当是供给侧结构性改革的重要内容。对此,重庆的实践能提供某些启示。

  在宏观环境、房地产政策法规相同的情况下,重庆成功避免了高房价对经济发展的伤害。根据我国房地产业协会全国358个城市房价排行榜,2016年10月北京、深圳、上海的房价排名前三,北京商品房均价52,549元/㎡;深圳商品房均价46,664元/㎡;上海商品房均价46,119元/㎡;而重庆商品房均价仅7,195元/㎡,仅同比上涨3.70%。

  重庆能够保持较低房价的根本原因:其一,是重庆的行政区划面积为8.2万平方公里,是全国城市的平均水平4倍以上,而北京、深圳、上海的行政区划面积分别为1.64、0.2、0.63万平方公里。重庆在本行政区内可以调整的建设用地指标远多于其他城市。其二,是重庆的地票制度创新。2014年北京、上海、深圳的建设用地分别为580.76万平方米、313.18万平方米、105.73万平方米,而重庆的建设用地为1864.59万平方米,也就是说2014年重庆供地面积是京沪深的3倍、6倍、18倍以上。仅重庆每年3万亩地票就可获得相当1998万平方米的建设用地,相当北京、上海、深圳2014年建设用地总和的2倍。

  重庆用地票制度创新破解了用计划经济方式分配建设用地指标的“紧箍咒”,在全国经济增长整体放缓的大环境下,重庆GDP增速在2014年、2015年连续位列第一。

  资源在空间的合理配置与经济增长互为前提,2015年10月重庆市政府批复了《重庆大都市区规划》,重庆大都市区的面积2.8万平方公里,约占其行政区划面积的三分之一。按照该规划,重庆主城区将着力发展现代服务业、高端研发及创意产业,发展新区设五大板块,重点发展现代制造业,推动产业和人口集聚。

  发展大都市区是我国城镇化的方向

  世界各国的城市化一般分为两个阶段,传统城市化阶段和大都市区化阶段。在大都市区化阶段,制造业和人口开始向郊区和中心城市周边城镇迁移和聚集,逐渐扩展到距中心城区30公里,进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域,但一般不会超过70公里。大都市区(Metropolitan Area)是指以大城市为中心,由多个与中心城市有较强通勤联系的县组成的区域。传统的城市概念已经无法反映这种城市空间结构。

  在城市化水平很高的美国和日本,城市化的发展趋势是大都市区的人口仍在增长,而一些中小城市的人口则很少增长或下降。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%,比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%,比2000年下降0.4个百分点(Census Bureau, 2011)。美国人口向大都市区集聚的过程仍在进行中。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长,其他中小城市的人口则少有增长或下降。

  美国人口和经济活动的空间结构是市场进行资源配置的结果,美国经济不是50个州的经济,而是“大都市区经济(Metropolitan Economies)”,其主要特征是:人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口,生产了75%的GDP,获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口,生产了46.6%的GDP,获得了63%的专利。大都市区同时也是创新中心。

  我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%,生产的GDP占全国的50%,分别比美国低45.5个百分点和25个百分点;排名前20位的城市人口占全国人口的9%,GDP占全国的29%,分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出我国资源空间配置效率上的差距,同时,也指示着我国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。我国采用行政手段严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策,抑制了第三产业的发展和创新型企业的涌现。这将错失我国经济最重要的发展机遇。

  我国的城镇化已经进入大都市区化(metropolitanization)的发展阶段,其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出,在大城市周边出现一些新兴城镇,形成新的人口和产业集聚,出现跨行政区划的通勤族。实际上,长三角地区,特别是人口密度高制造业发达的上海,在20世纪80年代初已经开始了大都市区化过程。当时费孝通先生在江苏调研我国小城镇建设,认为苏南乡镇企业和小城镇的发展走出了“几亿农民离土不离乡”的迥然不同的就地工业化、城镇化道路。然而,费孝通先生没有意识到他考察的吴江县距离上海虹桥机场仅50公里,吴江县的社队工业比较发达,完全是因为吴江县实际上是上海大都市区的一部分。费孝通先生看到的是“大都市区”现象,而不是“小城镇”现象。

  城镇化战略要考虑我国的资源禀赋和发挥集聚经济优势

  我国的缺油、少气和耕地资源稀缺的资源禀赋决定了我国不能走美国式的低密度蔓延式的城市化道路,不能走美国那种依靠私人小汽车解决公众日常出行的道路。靠小汽车出行和城市低密度蔓延是能源和土地资源过度消耗型发展方式的两个方面,大量的研究已经表明集约型发展才能高效率的利用能源和土地资源。这就要把人口大量地集聚在大都市区,主要依靠轨道交通和公共交通解决人们的出行问题,提高大都市区的人口密度,更集约地利用土地资源。

  中小城市和小城镇人均占用土地远高于大城市,土地资源利用效率低。从长期看,中小城市和小城镇人口密度低,不具备发展高效率城市轨道交通和公共交通的条件,私人小汽车将成为解决出行需求的必要交通工具。目前,这种发展趋势已经初步显现。预计2020年私人小汽车保有量达到近3亿辆,石油进口量至少要达到6亿吨以上,对外依存度近80%。我国的土地、石油资源条件决定了平均粗放的城镇化不可持续。

  大城市有更高的生产率,我国前50个大城市每平方公里的平均产出,是67个人口规模较小地级市每平方公里平均产出的4倍。而北京每平方公里的产出只相当东京大都市区的1/8,纽约大都市区的1/5。我国特大型城市的集聚经济水平与国际大都市相比还有很大的提升空间。

  人口向大城市、大都市区集聚是市场进行资源空间配置的结果。对此,经济学用外部规模经济或集聚经济的匹配、共享、知识溢出等三个机制来解释。杨格定理(劳动分工取决于市场规模,而市场规模又取决于劳动分工)可以更好地解释集聚经济的自我增强现象。大都市区是空间一体化的地方劳动力市场。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市;而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率,提供更多的工作岗位;导致更多的人口向大都市区集聚。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化,因而,可以创造出更多的需求和就业,更高的生产率和更多的创新。

  大都市区能够为第三产业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。我国第三产业占GDP的比重低是我国的大都市区不够多、不够大的结果。大城市更有利于创新,美国的创新型企业主要出现在前20个大都市区,我国的创新型企业也主要集中在北上广深等少数特大型城市,而不是遍地开花,这是集聚经济的3个内在机制决定的。我国的创新型企业不够多的一个原因是我国的大都市区不够多、不够大。

  把小城镇作为“人口蓄水库”来减少大中城市人口压力的观点,大城市为主的城镇化是“危险陷阱”的观点,都是只看到人口向大城市集聚而出现的城市基础设施特别是交通基础设施不适应引发的问题,而没有从我国的资源禀赋和发挥集聚经济优势出发,局限于眼前问题而不顾全局和长远,更没有看到发达国家大都市区化的发展趋势。

  我国特大城市的交通拥堵,客观上是快速城市化和汽车社会同时到来的副产品,而纽约、东京大都市区,在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络。东京大都市区的面积1.35万平方公里,人口3500万,其面积比北京小,人口规模远大于北京,但东京大都市区有2500公里轨道交通(包括地铁、通勤铁路),1514个轨道交通车站,轨道交通里程和车站数量是北京的5倍左右,因此其拥堵程度远低于北京。解决交通拥堵,发展大都市区轨道交通正是发展的机遇,而不是重点发展中小城市的理由。

  进行供给侧结构性改革,按大都市区优化大城市行政区划

  我国应取消严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策,进行资源空间配置的供给侧结构性改革,充分发挥大城市发展第二、第三产业的潜力,进一步提高排名前100位城市的集聚经济水平,重点发展20个左右人口规模在2000万—4000万的大都市区,使大都市区成为经济增长的“发动机”。大都市区成为经济增长的推动力量来自两个方面:一是现有产业的补短板和产业升级;二是大都市区的轨道交通建设和房地产开发,20个大都市区至少要建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通。把发展大都市区作为经济发展战略的核心,破解各方面的体制障碍,就能焕发出我国经济发展的巨大潜力。

  我国特大型城市和一些大城市的行政区划面积明显低于平均水平,由此导致市场机制推动下形成的大城市人口集聚和经济活动空间扩展,与行政区划导致的行政壁垒相冲突。我国经济的高速增长和交通条件的改善使大城市与周边地区产生了紧密的经济社会联系,城市的空间结构正在大都市区化,但我国的城乡规划法律和规划体制无法适应大都市区的发展要求。

  我国大城市行政区划过小导致的大都市区碎片化治理,不仅造成区域经济活动的人为分割,也引发不同行政区划在重大项目和招商引资上的竞争, 在当前地方政府承担本地经济发展责任和“分灶吃饭”的财税体制下,地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题,难以实现协同发展,还会导致资源空间配置上的扭曲。

  解决我国大都市区碎片化政府治理的思路是:把大城市的行政区划扩展到可能存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这只涉及不超过20个副省级以上城市,只涉及这些城市周边的少数县,是最简单、影响面最小的解决方式。

  按大都市区优化我国大城市行政区划的具体作法是,将直辖市和部分省会城市(包括副省级城市)半径70公里左右的地域,以县为单位划归相应大城市的行政区划。例如,北京、上海、西安分别以天安门、人民广场、西安市政府为中心,将半径70公里的地域以县为单位划入各自的行政管辖范围。其作用是:

  1.充分发挥大城市的潜力,使大都市区成为我国的经济中心,大城市能有力助推周边新兴城镇的涌现,随着周边城镇的人口集聚水平的增加,会出现产业集聚。这有助于缓解大城市在人口、交通、环境、就业、住房等方面的压力,能够在更大空间范围实现大城市的集聚经济,同时也有利于实现大都市区地域范围的协同发展。

  2.有利于解决农业人口市民化的问题。大都市区有更强的人口吸纳能力,未来十年我国农村新转移出来的2亿-3亿人口主要应当集聚在约20个大都市区中。大都市区本身就是以大城市为中心与周边城镇组成的城镇网络。大都市区能够在农民工市民化过程中承担更大的责任。

  3.为发展辐射作用大的城市群奠定基础。城市群是由邻近的多个大都市区构成的。没有足够大体量且充满活力的大都市区,就难以发挥其对周边地区的带动作用,就难以形成区域经济发展的支撑,就是下一盘不做“眼”的围棋,城市群规划就是一纸空文。更为重要的,城市群是市场机制进行资源空间配置的结果,而不是规划出来的。

  作者为北京交通大学我国城镇化研究中心主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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