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特朗普会把美国变成警察国家吗

2017年01月03日 15:58 来源于 财新网
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在一个真正自由和谐的社会里,警察应该在执法时使用极小的武力、对峙,却还能维持一个可以接受的公众安全水准,而这首先需要建立警民之间的互相信任
吴谦立

财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

出版过《公司治理:建立利益共存的监督机制》和《公平披露:公平与否》,以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》,在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章,在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课

  【财新网】(专栏作家 吴谦立)本来就在一些社会议题上拥有极端形象的特朗普组阁以来,引发了一个担忧。他竞选时就治安问题发表的言论,看上去完全反映了他的顾问、前纽约市长朱利安尼(Rudy Giuliani)的观点,“老朱”上世纪90年代在担任纽约市长时就以严格执法的“硬汉”形象著称,当时他最著名的做法就是授权警察可以随时截住行人并且盘问搜身(stop and frisk)——当然主要是截住有犯罪嫌疑的黑人。虽然法院判决他的这种做法部分违反了宪法,但是他坚持这是纽约市犯罪率降低的主要因素。新提名的总检察长赛辛斯(Jeff Sessions)是个极端右派,在担任阿拉巴马州检察长时就有许多强硬执法的记录。被提名出任国土安全部长的约翰·凯利(John Kelly)原先则是军人出身,加上目前提名的内阁是有史以来军人出身比例最高的,由此许多人担心这是不是预示着新政府将会走向对内对外都强硬粗暴的疯狂之路。最近在新奥尔良召开的美国犯罪学协会(American Society of Criminology)会议上,几个前联邦司法部官员就对赛辛斯是否会通过降低对社区导向的治安服务办公室(Office of Community Oriented Policing Services)的经费拨款从而逼迫地方警察改用极端的治安措施表示担忧。

  不过,好在已经当选的“老特”多少还比较清醒,言行姿态比选举时后退了许多,即使是非法移民,他也只是表示要遣返那些有犯罪记录的人,而这和奥巴马政府现在的作为基本一致。更重要的是,各地的执法政策掌握在当地的警察局手里,联邦司法部最多只能对经费奇缺的那些地方警察局多少施加一些影响,而地方警察对待如何处理暴力事件、种族冲突已经有了全新认识。

  我们前面评论大选时就说过,美国社会分裂早就存在,只是被特朗普捅破了窗户纸而已。在执法问题上同样如此。我们以前介绍过很多学术界关于限制警察权力、促进种族和谐的研究建议,但这只是问题的一方面。警察队伍内部同样存在许多怨气,在奥巴马政府要求执法人员佩戴摄像镜头时,FBI局长科密(James Comey)就直言不讳地表示这会打击执法人员积极性。这种担忧有一定的合理性,毕竟警察执法时也具有生命危险,从人口比例上看,警察遇袭案和民众遇到的凶杀案同样多。因此,警察队伍很反感左派一味限制自己权力的做法,就在黑人组成激进的“黑人的命也是命(Black Lives Matter)” 组织抗议警察滥权行为时,也有警察组成“警察的命也是命(Blue Lives Matter)” 组织与之相抗衡。

  2014年,密苏里州佛格森市的白人警察执法时开枪打死一名黑人。事后,即使由黑人总统、黑人总检察长领导的联邦司法部介入调查,历经数月的调查,长达数百页的调查报告,虽然秉持中立立场检讨了该地警察局以及法院平时的一些有违法律的行为,但是仍然没能打消一部分人的怀疑,许多民众还是不认同报告称这次案件警察执法手段没有超越规定范围的调查结论,依然坚持该警察是在对方已经放弃反抗的情况下将其击毙。

  不过,这次警察枪击案虽然造成了全国性的警察信任危机,却也刺激了关于如何结束警察和黑人之间冲突的全国性公开讨论,辩论的结果促成了警察治安行为上的新思维和新改革。

  上世纪60年代以前,美国执法依靠专业的治安模式,试图通过有效的办案、标准化的流程运作达到维持治安的目的,警察一度的考核指标就是开出的罚单和拘捕的罪犯人数。然而,尽管这种模式带来效率,但是在这种模式下警察不会举报犯错的同僚,检察官不愿意惩罚必须紧密配合的同行。在警察眼里,民众就是(罚款)收入的来源,一些城市的警察为了弥补经费不足,而加强对于小型交通案件的惩罚力度。为了破案,警察并不总是以公众利益为重,但是由于警察处于执法的垄断地位,民众无法因为不满意他们随意罚款或者骚扰而拒绝他们的服务。

  当60年代民权运动兴起给社会带来大规模骚动时,随着民众个人权利意识的进一步觉醒,这种治安模式就显得极不合适了。所谓的“社区导向治安”(community-oriented policing)概念应运而生。首先实施的模式是把警察组成团队,分片负责不同的社区。这些警察负责管辖熟悉的社区,了解存在的问题。然而,这样的做法偏重于问题的长期解决方案,应对突发的犯罪事件则显得左支右绌,而且警察往往越界管起本来应由私家侦探干的活。于是,改进的做法就是一方面提倡片警们走出警车、走访社区,另一方面鼓励社区成员接受相关训练,学会和警察配合。但是这样做法的局限性在于最需要警民合作的社区恰恰是那些最难合作的社区,在低收入社区里面,有些居民平时需要有好几份工作以养家糊口,因此很难组织社区活动和警察合作,而且普通居民并没有朝阳区群众那样的觉悟,愿意互相监督。而且我们以前讨论过,正是这样的社区对于警察怀有戒备感。

  有趣的是,佛格森枪击案后全国认同的新思维是从向来保守的德克萨斯州开始的。从2013年开始,新上任不久的达拉斯市警察局长布朗(David Brown)主动重新审核了警察局关于面对嫌犯反抗时合理应对手段的政策,把保护生命——警察和嫌犯的生命放在首要位置,强调警察在穷尽其他所有合理的手段之前不可以动武。鉴于许多时候警察在只身追击嫌犯时,常常因为感到疲惫或过度紧张而开枪,新规定禁止警察在危险地带继续追捕嫌犯,并且要求警察每两个月而不是原来的每两年就接受一次相关的训练。他意识到警察的过度强硬立场容易将事态恶化,因此在训练课目中加强警察处理案件时降低紧张对峙情绪(de-escalation)的技巧。鉴于在一次办案中,警察被迫开枪击毙一位精神分裂症患者,为此,又多了一项如何处理精神健康出现危机状态的嫌犯的训练。同时为了增强警察办案的公开性、争取民众的认同,从2014年起,他建立了专门网站随时更新警察在办案中使用武力的案件时间、地点、起因等详细信息,并公开宣布民众享有宪法第一修正案赋予的言论自由的权利,可以随时摄录下警察办案经过。

  自从他上任以来,曾经有一些警察对他的政策不满而主动辞职以示抗议,也有70多名警察因为执法行为没有达到规定要求而被开除,以致造成一段时间内警力不足。一个经典案例是,某个嫌犯因被发现车牌与车辆不符,被警察拦下,进而被发现其驾驶执照其实早已被吊销,属于无证驾驶,但是他拒绝被逮捕,并且倚仗人高马大和警察扭打起来。一位警察新手因在争斗中受伤而发怒,在控制住嫌犯后,又用电筒击打对方并且踢了一脚,事发后该警察立即被开除,并送上法庭,最终被判处6个月的徒刑。

  虽然这些措施受到当地报纸以及许多同行的批评,但是效果却很显著,民众对于警察的抱怨案例数目急剧下降,从2009年的每年147起下降到2015年的13起,同时警察开枪案例每年下降40%,而警察遇袭案件也每年下降30%,凶杀案发生率则是1930年以来最低。现在,他的手下都已经一致同意,即使民众出现抗议行动,警察最好的应对方式除了与抗议民众沟通以期对事件建立预期之外就是无为,因为一般民众在表达完自己的观点后会自行散去。但是如果警察随意设立规则,那么即使这些规则的设立是建立在善意的基础上,其后果也是给警察带来更多的麻烦。

  其他城市,比如田纳西州的纳什唯尔、新泽西州的纽瓦克在逐步采取类似的治安执法原则后,也都出现犯罪率历史性的下降。

  目前,全国许多地方的警察局长大都已经接受降低紧张气氛、程序正义、执法公开性(police openness)以及其他的新改革措施,他们认识到这些措施对于减少不必要地使用武力有莫大的作用,可以促进社区和谐;相反,如果退回到90年代的那种老式做法,只会让民众和警察之间的关系更加紧张。即使是纽约警方领导也承认自己的属下必须改变以前对黑人和拉丁裔随意拦下盘问的做法,转而学会在非暴力事件里采取适当的态度。2014年,纽约市宣布原来的警察拦下盘问的做法为非法行为后,凶杀案反而下降了。由此可见,诞生于上世纪80年代、实践于90年代纽约市的“破窗理论(broken window)”并逐步演变为“零容忍” 的做法常常在一些小型犯罪事件上造成过度执法的负面印象,对于降低犯罪率于事无补,却让普通民众对于警方的观感造成严重不良影响。

  各地警长们前后组织了好些研讨会,并且就具体执法的细节进行了规范,甚至提出在一定场合下警察可以“后退(step back)”,不必因为策略性地退后、等待支援而感到羞耻。这些新的规范技巧里面,降低紧张气氛就是源自达拉斯市警察执法时策略上的新思维,通过改善和犯罪嫌疑人的有效沟通,从而降低案发现场的紧张程度,毋须诉诸武力就可以把许多潜在的危险化为无形。

  2016年,由各地警长组成的研究论坛通过了关于武力使用的指导原则(Guiding Principles on Use of Force) ,首次明确要求各地警察局在使用武力上面采取比最高法院要求的“客观合理(objectively reasonable) ” 更高的标准,警察在动武前不再是自问“是否需要动武”,而应该是“是否绝对必须动武”。

  在这场讨论中,民间的独立智库也发挥了巨大作用,他们通过独立研究指出,由于警察和民众频繁接触,警察局是一个地方政府在民众心目中最直接的形象代表。一方面,事件发生后,警方必须立即向市长汇报实情,共同完整地调查前因后果;另一方面,市长必须意识到自己和警方负有同样的责任。它们甚至建议各地警方如果有条件,应该拥有自己的律师,以便有助于给予警察必要的训练,了解自己的权限范围。

  他们告诫警方民众对警察的最大不满就是警察的粗暴和傲慢,这也是民众对警察失去信任并拒绝合作的最直接因素。由于工作的关系,警察需要和不同背景、不同态度、不同认知的人打交道。因此,警察必须学会随时调整自己的沟通方式,在代表权威的同时,也应该显示出应有的关心,从而赢得民众的尊敬和信任。除非出现危险状况,否则警察一般办案时的沟通必须对于涉案民众的价值观、生活习惯,以及需求表现出应有的敏感度。加州大学的吉尔斯(Howard Giles)教授做了一份跨国研究,以最容易闹事的大学生为样本,发现比较宽容的警察更容易获得民众的信任。在日本,派出所警察通常负责某个社区,在社区巡逻并给予需要的民众以帮助,同时还负责社区辅导,因此日本警察通常颇受民众尊重。虽然韩国的警察制度是在日占时期建立起来的,民众尤其是那些在学生运动中曾经和警察发生暴力冲突的大学生却普遍感觉警方比较腐败,与日本警察的地位完全不可同日而语。

  一些研究沟通技巧的机构则警告警方在动武一事上,警察平时树立的形象与所配备的武器一样不可或缺,处理案件时的公开性、诚实度和信息披露则对树立警察的良好形象至关重要。警察缺乏民众的信任,其实也是危及警察自身生命安全的重要因素。更加重要的是,虽然治安是某个社区的地方事务,但是某地的警民关系却能够影响全国民众对于警察的观感。事实上,2016年7月在路易斯安那州和明尼苏达州发生的警察枪杀黑人事件,就引发了其他地方的黑人袭击警察案件。在如今网络、社交媒体如此发达的今天,总统选举过程中都能够谣言漫天飞,要民众对于某地发生的警察可能的滥权行为做到“不信谣、不传谣”似乎就显得要求过高。因此出事后,最好的方法就是立即向民众公布已经知道的所有信息,向民众保证一定会公正地调查处理,并且回答民众和媒体存在的所有疑问。

  犯罪学专家警告美国大城市的警察们,与民众接触时必须在方法上做出重大改变,否则只会在少数族裔的社区内面临信任危机,甚至他们本身的合法性都会受到质疑。研究人员注意到虽然过去20多年全美犯罪率在下降,但是警察在少数族裔社区的拘捕率却仍然居高不下。按照加州大学高夫(Phillip Goff)教授的说法就是,虽然美国没有一部充满种族主义的法律,但是在具体操作里却仍然存在种族主义的阴影。

  严刑峻法无助于消除犯罪,毕竟你无法在仇恨你的社区里面有效执法。在一个真正自由和谐的社会里,警察应该是在执法时使用极小的武力、对峙,却还能维持一个可以接受的公众安全水准,而这首先需要建立警民之间的互相信任。

  作者为美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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