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特朗普的小测验成绩

2017年02月06日 14:13 来源于 财新网
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反对声音都是有关各方按照自己的脚本、忠实地扮演自己的角色,把权力关进笼子里
吴谦立

财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

出版过《公司治理:建立利益共存的监督机制》和《公平披露:公平与否》,以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》,在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章,在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课

  【财新网】(专栏作家 吴谦立)喜欢自吹自擂、好出风头的特朗普一心想青史留名,实际上他已经多次创下历史记录。他以一个政治素人的身份一举夺得总统宝位就不说了,他还是上台时支持率最低的总统,也是尼克松以来第一位上台时情报机关做情报简讯时涉及他个人的总统。以他上台两个星期以来造成的纷扰程度,大概又能再次创下一个新记录。

  不过,平心而论,美国政坛这些天的轩然大波里面一部分是由特朗普的超级自恋、没有政治经验、不懂管理造成的,也有一小部分是媒体无形、无意中推波助澜的因素。

  上任初期是最能有所作为的时期

  自从小罗斯福当上总统推行“新政”以来,每个新总统刚上台的一百天里,是他最活跃的时期。一方面,作为一个局外人,他还不知道华盛顿的水有多深,初掌权力又处于意气风发的阶段,竞选时拍胸脯的承诺还言犹在耳,同时许多部会首长还在参议院等待资格审议表决而无法执行权力,因此总统或者其政治幕僚就会“一朝权在手,便把令来行”,迫不及待直接指挥各个“领导小组”,企图快马加鞭实现其政治目标。另一方面,媒体大众会体谅新总统没经验,对于造成的错误大都比较宽容,因此这段时间通常也是所谓的“蜜月”时期。但是在很大程度上,新总统在第一个一百天里的所作所为,可以决定他整个任期的政治成就。

  这也是为什么特朗普去年10月还没有投票,就迫不及待地宣布自己上台后一百天里要做的事情。他在竞选时提出的一些模糊主张,对于久居官场的政治人物和媒体都是匪夷所思的。当时,还有许多人认为他很可能像许多政治人物那样说一套做一套,但是没承想他一上台就雷厉风行地贯彻自己的承诺。

  然而,在这件事上特朗普又创下一个历史记录——甫上任就没有蜜月期。老特上台前多年来一以贯之的高调、粗鲁,让人对他没有多少好印象。他在竞选期间和媒体的冲突,使得他和媒体之间关系的紧张、互不信任大概也只有尼克松可以相提并论。

  几乎所有的总统上台之初都会给人一种混乱不堪的印象。当初,克林顿刚上台18个月就不得不撤换白宫办公厅主任,正是初期管理混乱的结果。这次,据某位曾经在里根政府里面任职、现在改行从事投资的共和党人士说,他在特朗普等待接班期间,通过和其接班团队交谈发现其实他们在政策方面的准备之充分已经远远超过当初的里根团队。特朗普的许多政策主张,其实是与当年的高德华(Barry Goldwater)--尼克松--里根一脉相承,在今天左右政治极其对立的美国,引起纷争本不是意外之事。

  现在,之所以闹得如此沸沸扬扬,很大程度上是特朗普自身的原因。即使他的商业帝国真地像他自己吹嘘得那样成功,也只是以兜售“品牌”为主业,因此他公司的总部里面除了子女和一些律师之外,就没有多少职员了。所以,他其实并不具备管理大型机构的经验。他本人毫无政治阅历,对于总统职位及其权力的使用(presidency)的理解极其匮乏,自然会造成这样的混乱。

  以他最具争议的所谓“禁穆令”来说,这本在其权限范围内,其目标仅仅就纸面上而言,有一定的道理:他希望在重新审核确保有关国家安全条例有效运转之前,90天内暂停几个出产恐怖分子的国家人士入境,并不是永久全面地禁止所有穆斯林入境。鉴于他高度紧绷的“敌情”观念,为了杜绝漏洞,在下达总统行政命令时立即予以执行,也似乎情有可原——当初小布什政府曾经事先宣布全国各地机场将接受加强反恐措施的训练,于三个月后正式实施更加严格的反恐制度。这个宣布一经报道,受尽了各个电视台脱口秀的奚落。

  但是,这次老特在起草颁布命令时,完全依赖一小撮幕僚秘密作业,没有经过各个部门协调,也没有征求国会领袖的意见,更没有经过相关各部门的法律顾问办公室(Office of Legal Counsel)审议确认内容完全合法,这就给执行的国土安全部带来极大的混乱,也给国务院、国防部带来不必要的麻烦。

  首先,这违背了美国政府行事的一贯风格,即颁布任何政策、采取任何行动之前都必须确保其内容完全合法。要知道,即使像越境击毙本拉登这样的特别军事行动,在奥巴马下令执行前,都由国务院、国防部、司法部、中央情报局等各个相关部门的律师一起研究了好几个月,确信可以找到相关法律做依据。

  而这次的“禁穆令”,事先没有征求过候任国务卿(Rex Tillerson) 蒂勒森、新任国防部长(James Mattis) 马蒂斯、新任国土安全部长凯利(John Kelly)的意见,只是在颁布后才为情势所迫交给司法部的法律顾问办公室审核其内容的合法性。整个过程,显得简单粗暴,命令的条文缺乏执行部门的参与因而显得含义模糊,给具体执行的人员带来困扰。

  混乱局面有所夸大

  但是,这些风波闹剧看上去不可收拾,实际情况并不是呈现得那样无可救药。即使最惹事的“禁穆令”,也并没有让他像一些媒体所言已经陷入“四面楚歌”的困境:固然自由派人士、大城市居民、以及大部分知识分子和娱乐界明星对它都很反感,乃至游行抗议,但是深入中西部,甚至在一些大都市郊外,都会发现那里支持者甚众,一片叫好声。按照加州昆尼皮亚克大学(Quinnipiac University)最新民调,48%的美国民众支持这一行政命令,而反对者只有42%。

  他的“推特治国”、“脸书治国” 是被外界诟病的另一个话题,这些批评有一定的道理,原因在于他的某些言论通常显得过于随意、情绪化。但是这种借助新媒体直接推销自己观点的做法本身,却是有前例可循的。当初小罗斯福上台后,每个星期六借助“炉边谈话”直接通过电台广播向全国民众推销自己的“新政”主张。刚开始的时候,也受到媒体的抵制,因为这之前,政治人物都是通过媒体报道和民众沟通的。现在老罗无需借助中介直接向民众诉求,多少动了媒体的奶酪。当时,一部分媒体对于老罗的谈话视而不见,仿佛完全不存在,但最终无法忽视总统广播讲话造成的影响,也参与到报道评论的队伍中来。之后几十年,总统的广播讲话已经成为美国政治的一个必选动作的惯例了。

  媒体关注的又一个焦点是被特朗普上任第一天就废除、奥巴马政府花费数年才谈成的跨太平洋伙伴关系协定(Trans Pacific Partnership) 。其实这项协定本来就胎死腹中,因为国会对它完全置之不理,根本不予讨论,遑论表决通过了。这次,老特签署退出该协定,象征意义远大于实际意义,再加上媒体的渲染评论,只不过给他高调向支持者表明自己不辜负他们希望的一次作秀机会而已。

  几乎所有的总统,尤其是以在野身份夺取政权而上台的总统,在最初的100天内,都会迫不及待地大肆否决前任的行政命令和行政规定,千方百计地给国家政治留下自己的痕迹。八年前,奥巴马刚上台就颁布了17项自己的行政命令,第一个月就推翻了小布什的八项行政命令,包括关闭小布什政府坚决捍卫的、关押恐怖分子的关塔纳摩监狱(Guantanamo Bay Prison)。

  与历史相比不算太差

  40年前,与老特相似以“局外人”自居的卡特以花生农的身份接掌政权,竞选时也发过类似要“抽干华盛顿沼泽(drain the swamp)”的誓言,上台时同样是自己的政党控制了参众两院。但是,他一上台就彻底搞砸了。虽说超级大国更换总统是件世界性大事,无奈美国政府的权力和排场都有限,就职庆功宴会只能放在狭小的白宫宴会厅举行。卡特事必躬亲,打破艾森豪威尔以来设立白宫办公厅主任的惯例,取消了这一职位,由自己直接领导从家乡佐治亚州带来的幕僚,因此犯了一个不懂政治圈规矩的大忌:给宴会安排座位时,把众议院议长奥尼尔(Tip O’Neill) 夫妇安排在紧挨着厨房的那一桌。

  无意中羞辱了国会领袖还不够,卡特又坚持要以自己的道德准则推行一系列公共工程政策的改革,彻底触动了国会议员们的利益,以致自己同志控制的国会都拒绝和他合作,使得他四年任期内即使在内政上都无所作为。

  从这个角度来说,如果上任100天的表现作为重要的阶段性考试的话,过去两个星期的小测验成绩,虽说名声很臭,特朗普差强人意,迄今表现至少超过了卡特。毕竟,他在竞选期间和国会同党同志之间的紧张关系通过最近的几个行政命令已经有所融化。即使出了他和澳大利亚总理电话会议谈崩的传闻,一部分共和党国会议员还是乐意积极想法给他补台、擦屁股。

  必须在笼子里跳舞

  这一系列行政命令的出台,同时给国会的民主党人敲响了警钟。参议院的民主党领袖舒慕(Chuck Schumer)不得不暂时放弃和特朗普携手推动双方共同感兴趣议题的打算,准备在审核司法部长人选时加大力度,予以报复。

  来自社会各界的其他反对声音,其实都是有关各方按照自己的脚本、忠实地扮演自己的角色,努力把这个新总统关进权力的笼子里。在这次特朗普造成的诸多风波中,政府公务员以及部分技术官僚的表现可圈可点,证明了目前的政治体制保证了“广大干部队伍”还是值得信赖的。

  自从越战以来,美国政府吸取教训,为了避免类似错误再度发生,1978年通过了行政服务改革法案(Civil Service Reform Act of 1978),保证公务员可以对现行政策的违反法律、管理不当等处发表不同意见的正常渠道。负责执行外交政策的美国国务院,又特别增加一个渠道,鼓励外交官们随时就政策的实质内容公开表达不同观点。这次,数百名美国国务院的官员联名发表公开信,表达对老特许多做法的不满和担忧。

  当政府高级官员与总统发生不可调和的冲突时,无论其是公务员出身,还是政治任命背景的技术官僚,都可以选择辞职以明志,或者在政策讨论阶段使用修改、否决权力。代理司法部长耶茨(Sally Yates)本是由奥巴马任命的副司法部长,这次原本就应该随着奥氏政府一起下台,只是由于老特的司法部长人选赛辛斯(Jeff Sessions)还在等待参议院审议,按老特团队的要求暂时代理部长。在老特宣布所谓的“禁穆令”后,她发表声明表示坚定地不认同,并且要求属下律师拒绝出庭为该政策辩护。她的声明写得有理有节,一方面承认司法部的法律顾问办公室经过审议后认为该行政命令文字内容(text)完全合法的结论,另一方面强调自己的职务必须考虑到它的背景(context), 以及顾及自己的良心道德准则。如果她在该命令发布后,不是要求属下抗命而是于发表声明的同时直接提出辞职,那么即使是死扣法律的人士也对她无可挑剔。

  老特刚任命的国土安全部长凯利在“禁穆令”颁布的第二天,就给该命令打开一道口子,起草关于可以豁免持有绿卡人士的命令,并且在“禁穆令”始作俑者、特朗普的首席政治策略师班农(Steve Bannon)造访施压时,明确拒绝对方的要求,迫使特朗普政府高层随即于凌晨召开紧急会议。会上,凯利和蒂勒森、马蒂斯联手表达不满,即使是老特的国家安全顾问佛林(Michael Flynn)也表示“做人要厚道”--凡事都应该讲究流程(process),必须听取来自各相关部门的意见,最终特朗普表示鉴于已经发布冻结前朝规章制度的行政命令,今后在研究出正确可行的流程之前,不必再度颁布其他的总统行政命令。技术官僚取得与政治幕僚对抗的一个重大胜利。

  这些行政命令带来的风波,同时也体现了美国联邦政府和地方政府以及行政部门和司法部门分权的好处。“禁穆令” 同样也引起地方层面的部分官员反弹,华盛顿州的检察长率先提出起诉,并且由当地联邦法院裁定暂停 “禁穆令” 的执行。依照以前奥巴马政府的行政命令被法院裁定暂停执行的先例,这样的裁决让“禁穆令”的执行进一步靠近了终止。美国国务院随即开始逆转刚刚取消的有关人士的签证,航空公司也开始重新允许这些乘客前往美国。

  按照曾经在里根、奥巴马政府里面任职的哈佛大学法学院桑斯坦(Cass Sunstein)教授的说法,一百天后新总统的执政团队会在公务员队伍的帮助下,逐步全面理解行使权力的现实,从而慢慢趋向中道。当年,奥巴马政府的一位高官就曾经表示过,执政后才理解原来反对的小布什政府的政策里面,起码有一半在当时的背景下实施是有道理的。老特是否愿意接受现实的再教育,或者还是按照当年尼克松那样无法遏制自己内心的自卑,而继续乃至升级与政府官僚体制、媒体的对立,完全由他自己选择决定。但从他能够听取蒂勒森等人的意见,做出暂停继续颁布行政命令而且派副总统彭斯赶赴国会安抚议员的表现来看,他还是属于“可教育好子女”的那一类,将来的表现“充其量坏不到哪里去”。

  即使他一意孤行地走下去,可以相信的是,无论是政府官僚体制还是媒体、乃至国会,都会对他形成一定的制约。

  作者为美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:丁璐璐
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