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包头叫停网约车是依法行政吗

2017年05月08日 10:54 来源于 财新网
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如果包头市的网约车实施细则一直“开会研究”下去,甚至难产而终,是否意味着网约车在包头市就一直属于非法经营
在交通部通过立法明确赋予网约车合法身份近一年之后,网约车平台遭遇地方交通部门的直接叫停。图/视觉中国
赵占领
IT与知识产权律师,中国政法大学知识产权研究中心特约研究员,中国互联网协会信用评价中心法律顾,长期关注互联网法律政策、知识产权及投融资法律问题。

  【财新网】(专栏作家 赵占领)在交通部通过立法明确赋予网约车合法身份近一年之后,网约车平台遭遇地方交通部门的直接叫停。

  日前,一张落款为包头市交通运输管理处的“关于停止违法经营行为的通知”在网络上流传,文中称北京滴滴无限科技发展有限公司在包头市从事网约车经营过程中,未依法取得经营许可,造成极大影响,责令该公司在包头市立即停止经营,时间为2017年4月24日。

  5月3日,包头市交通运输局官方微信平台“包头交通运输宣传”正式发布公开信,称目前在包头市开展网约出租汽车业务的“滴滴出行”、“易到”等平台公司,均未按国家相关规定取得出租汽车行政主管部门的经营许可。凡在包头市未取得经营许可资质的网约车平台公司,要立即停止在包头城区范围内的经营行为,关闭网约车服务平台。

  地方交通部门以“红头文件”形式的一纸通知直接强令关闭一地的网约车平台,这开创了中国网约车行业监管的先例。

  这份通知的核心内容——叫停的理由是相关网约车平台未取得经营许可,导致的后果是出租车行业群体上访、集结,叫停的依据是交通部颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称“交通部网约车管理办法”),同时强调若不停止经营导致事态扩大,将依法追究相关责任。

  首先,包头市交通部门发布这份“红头文件”的性质是一种具体行政行为,再具体而言是一种行政处罚。行政法上有一项最基本的原则,合法性原则,也就是说一切行政活动都必须以法律为依据。

  包头市交通运输局认为网约车平台属于非法经营,甚至表明后续可能追究相关责任,法律依据是交通部网约车管理办法,再具体而言,主要就是其中的第三十四条,即未取得经营许可,擅自从事或者变相从事网约车经营活动的,由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正,予以警告,并处罚款。这其中所谓的经营许可,就是交通部网约车管理办法中所规定的网约车平台需要领取的网络预约出租汽车经营许可证,除了平台持证经营外,还要求司机持证上岗,车辆持证载客,即所谓的三证。表面来看,相关网约车平台没有在包头市获得经营许可,平台上的司机和车辆也都不具备相应资质,都属于“非法经营”。

  但是,需要注意的是,网约车同传统出租车一样,实行的是属地管理,每个地方有自己的特殊情况,因此,在交通部网约车管理办法颁布之后,各地需要根据本地情况制定实施细则,明确三证的具体申请条件。交通部网约车管理办法是2016年7月14日颁布,11月1日正式实施。从2016年10月开始,北上广深等一线城市和珠海、肇庆、杭州、重庆等大量二三线城市开始制定、颁布实施细则,其中“京人京车”“沪籍沪牌”’的规定可谓众所周知。尽管不少地方的实施细则过于严苛,但至少可以肯定的是,实施细则及时出台为网约车平台和司机的合法运营提供了明确依据。而且,北京等地考虑到实施细则的社会影响,以及为了给网约车平台和司机预留申请资质的准备时间,还专门设置了几个月的过渡期。

  从交通部网约车管理办法颁布至今已近一年,包头市迟迟未出台实施细则,最近官方给出的消息是仍然在“开会研究”。如果包头市出台了实施细则,网约车平台未能取得经营资质可以说是非法经营,网约车司机和车辆未能取得合法资质可以说是非法营运。但是包头市迟迟未出台实施细则,网约车平台、司机、车辆的资质条件都未规定,申请资质也就根本无从谈起。

  在交通部已经明确网约车模式合法,给予平台和司机合法生存空间的情况下,包头市一纸红头文件说平台未取得经营许可、属于非法经营,这不仅违反交通部网约车管理办法的规定,违背了最基本的合法性原则,涉嫌行政违法,而且是因果倒置,逻辑混乱。如果包头市的网约车实施细则一直“开会研究”下去,甚至难产而终,是否意味着网约车在包头市就一直属于非法经营?我们都知道,出台法规叫停某种商业模式的事情并不罕见,但是不出台法规就能实现这个目的恐怕是前所未闻。

  除了网约车平台未取得经营许可之外,包头市叫停的另一主要理由是出租车行业群体上访、集结。当然,网约车对传统出租车行业带来了很大的冲击和挑战,这既跟新技术、新模式的自身特点密切相关,也跟传统出租车行业的种种弊端分不开,但是网约车带来的不仅是冲击和挑战,更是传统出租车行业改革和转型的机会。各地也在探索出租车行业改革,包括如何降低甚至减少“份儿子钱”,如何促进出租车和网约车的融合发展。在此过程中,各地通过制定网约车实施细则,也试图让两者形成差异化竞争。不可否认,地方网约车实施细则本身就是一项公共政策,公共政策的制定理应权衡各方利益,在网约车和出租车行业之间寻求利益平衡点。

  作者为IT与知识产权律师,中国政法大学知识产权研究中心特约研究员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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