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FBI局长的解职和美联储主席的受气

2017年05月15日 13:50 来源于 财新网
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一个专业机构唯有坚持自己的专业性行政中立,才能够立足于世,取信于世人
吴谦立

财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

出版过《公司治理:建立利益共存的监督机制》和《公平披露:公平与否》,以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》,在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章,在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课

  【财新网】(专栏作家 吴谦立)这几天,FBI局长科米(James Comey)被解职,引起了政坛轩然大波。虽说总统有权力随时解除其职务,但是FBI作为一个理论上应该独立运作的机构,其局长在没有特殊情况下突然解职,都必须“给个理由先”,更何况特朗普这次又是一以贯之地使用粗暴方式。我们且不去八卦科米被解职的理由,只就这件事背后专业机构的行政伦理和政治原理进行讨论。

  说起政府专业机构的独立性,人人都会说,毕竟政府的许多职能牵涉到社会正义、普通民众的工作生活,不应该受到政治的影响。在经济政策方面,经济学家通过大量的实证研究得出结论,当中央银行具备独立性的时候,货币政策能够发挥最好的功用。但是,到底什么是一个专业机构的独立性,概念却未必清楚。

  其实,这里的独立性包含两个层面。一个是业务运作的独立性,另一个则是政治上的独立性。FBI和美联储与其他一些独立机构一样,在定位上都明确为应该免于一定程度的政治干扰,即应该自己决定政策方针以及工作方向。过去几十年来的历史也表明,它们基本上在各自的业务操作上大致做到了完全独立,但是在政治上的独立性方面,虽说有制度上的设计保护这些官员的独立性,比如FBI局长的任期为10年,超过任何一任总统,但是毕竟它们都是政府机构,可以在政府内部独立,却无法独立于政府,始终面临政治上的干扰。

  这是因为面对权力,政治人物永远都无法控制住自己那看得见的“黑手”,无时无刻不想扩张自己的势力范围。在这样的情况下,一个专业机构唯有坚持自己的专业性行政中立,才能够立足于世,取信于世人。

  在这些机构中,FBI毕竟属于行政部门序列,而且更加接近权力核心,因此它的地位与国务院、商务部等这些内阁部门相比,享受的额外超然程度有限,受到的政治压力通常也更大,许多时候必须面对政治现实,在政治规则之间“走钢丝”。但是,它能够几十年来大致上还能维持自己的公信力,就在于前后几任局长基本上都享有相当的清望,同时它的普通探员也大都秉持其专业性。

  就拿这次的科米来说,他从小的理想就是有朝一日出任FBI局长,成年后的职业生涯以联邦检察官起家,一直享有正直的声誉。十几年前,他是小布什政府的司法部副部长,并且因为部长艾许克劳福特(John Ashcroft)生病,代理过一段时间的部长职位。当时,“9.11”后颁布的相关反恐法案到期,小布什希望能够将这些法案延期、继续贯彻执行,但是科米坚持认为时过境迁,不应该继续执行这些有侵犯公民隐私权利嫌疑的法案。他不仅在会议上公开表达反对意见,更在得知白宫幕僚长卡德(Andrew Card)试图说服正在因病住院的老艾时,第一时间赶去医院将老卡赶出病房。凭借这样的官声,当初奥巴马提名他出任FBI局长时,参议院仅用了半个小时的辩论便以93:1的高票率通过。

  提到科米,大部分人都想到他在去年大选中的10月份知会国会重启对希拉里调查的事件。其实,从逻辑上讲,那次事件是7月份相关调查结束时新闻发布会的自然结果。当时,就在FBI对希拉里调查行将结束前一个星期,发生了克林顿和时任司法部长林奇(Loretta Lynch)在凤凰城机场见面的事情。这件事从泄露出的细节来看,足以说明克林顿对政治伦理的漠然无视和对法律的肆意玩弄,让外界对于司法部和FBI在调查希拉里的过程中能否秉持公正产生了怀疑。通常情况下,作为调查方,FBI的职责在于把结果交给检方,由检方宣布是否起诉的结论。但是鉴于林奇在这件事上已经失去公信力,科米在受到内部职业探员的强烈压力下,试图通过打破惯例召开记者会向外界表白FBI的公正性,因此记者会开得别具一格,不是简单地宣布调查结论,而是巨细靡遗地详细说明调查发现,痛斥希拉里无视相关保密规定的做法,最后才解释不予起诉的法律立场。据说当时在办公室收看电视转播的林奇以为科米要宣布起诉希拉里,气得从椅子上跳起来反复问候他的祖宗十八代。正因为有了7月份如此高调的新闻发布会,10月份当纽约的探员发现新线索要求重启调查时,科米权衡利弊后选择了危害较小的通知国会的做法。

  这两件事的具体处理手法一直存在争议,恐怕在今后会一直引发历史学家和法律专家的讨论。这次,新上任两个多星期的司法部副部长罗森斯坦(Rod Rosenstein),就有不同看法。“小罗”和科米一样,也是联邦检察官出身,也是凭借素有的清望以94:6的高票通过参议院的审核。但是,当特朗普政府表示解雇科米是依据“小罗”的调查建议时,他不惜以辞职要求收回这样的言论,因为在他给特朗普的调查备忘录里,只是表示不认同科米的处理手法,并没有提及应该解职。这也许就是为什么特朗普政府在科米解职一事上言论前后不一致的原因。

  这次科米的解职,许多媒体一下子联想到尼克松时期的“周六午夜大屠杀(Saturday Night Massacre)”。1973年10月20日,“老尼”因为独立检察官考克斯(Archibald Cox)在调查水门事件时拒绝了他提出的妥协条件、坚持要他交出白宫录音带而下令解除对方的职务,司法部长理查森(Elliot Richardson)和副部长鲁克绍斯(William Ruckelshaus)拒绝执行命令,并且双双辞职以明志。

  新任命的代理司法部长伯克(Robert Bork)虽然解除了考克斯的职务,但是他很快任命新独立检察官贾沃斯基(Leon Jaworski)继续按照考克斯的调查思路,最终逼迫“老尼”下台。

  尼克松大权在握时,虽然面对司法毫无办法,却在货币政策上成功地进行了干预。说起来,这原本是不应该的。

  与FBI相比,美联储离权力核心更远,也就相对更加超然,享受到的制度保护更多。按照规定,美联储理事的任期为14年,虽说很少有人愿意真的做满一期,但是上任后其任期是受到保护的。而主席虽然任期只有4年,但是只要他的理事任期未满,就可以在自己愿意、总统和国会满意的情况下连任。不过,只要有政治人物介入这些职务的提名审核,就给他们带来滥用权力的机会。尼克松就是一例。

  说来话长。1960年,尼克松第一次竞选总统仅以0.17%的微弱差距输给肯尼迪,当时这是1916年以来最激烈的竞选。虽说选举日当夜他颇具风度地主动认输,但是实际上他对这次失败一直耿耿于怀。事后,他得出的教训之一就是选举期间,美联储加息造成1960年4月一次短暂的经济衰退,影响了他这个执政党候选人(incumbent)的机会。因此,当他1968年再度竞选并且成功时,就下决心不让历史重演。

  像其他所有总统一样,尼克松从上台的第一天起就为四年后的连任做准备。当时的美联储主席马丁(William McChesney Martin),眼看就要于1970年理事任期期满必须下台,尼克松因此早早地就做好了准备。他一上台就任命哥伦比亚大学教授伯恩斯(Arthur Burns)为自己的经济顾问,明眼人都明白这只是过渡,为伯恩斯日后出任美联储主席在做准备。

  从资历能力上讲,伯恩斯是一个合格的人选:他既是研究商业周期的一流专家,在担任国家经济研究局(National Bureau of Economic Research)总裁时开启了给美国经济确定经济衰退日期的项目;同时又是政坛上的“老同志”——50年代艾森豪威尔政府期间,他出任过总统经济顾问委员会主席。早年在罗德格斯大学(Rutgers University)执教时,发掘了弗里德曼(Milton Friedman)这个人才,成功地说服他相信现代经济学能够有助于尽早结束昔日的大萧条因而让他改行就读经济学,是“老弗”获得诺贝尔奖后认为对自己一生影响最大的人物之一。他还是后来的美联储主席格林斯潘的导师。

  但是,他有一个致命缺陷——性格比较软弱,而尼克松又是一个心思缜密、诡计多端的人,素有绰号“狡猾的迪克(tricky Dick)”。当时,国会还没有给美联储规定具体明确的政策目标,因此美联储在决定政策时很大程度上取决于对于经济均衡状态下失业率水平的认定。伯恩斯本来就感觉到当时的6%失业率太高,一直试图降低到4%,这个水平很可能远低于实际的均衡失业率,而且当时对于那个动荡年代应该依据什么样的经济理论、使用什么样的经济指标指导货币政策,美联储内部意见并不一致。这种情况下,美联储对于来自政治的压力特别脆弱,伯恩斯在任上受尽了“老尼”的窝囊气。

  小罗斯福之后的几位总统,会在白宫的一些会议室布置录音系统,尼克松在位期间更是在白宫多处设置窃听器,其本意大概是下台后在自己的博物馆里给后代留下为国操劳、日理万机的音容笑貌,但是现在这些录音为我们留下了他玩弄伯恩斯、操纵美联储货币政策的完整证据。

  在准备提名伯恩斯时,尼克松就和伯恩斯有过一次谈话,其用意就在提醒对方“喝水不忘掘井人”,要好好记住他才是权力的来源。伯恩斯上任后,他又多次告诉对方,只要1972年4月之前不收紧货币政策,就万事大吉——鉴于货币政策大致上有6个月的滞后效应,只要4月前不加息,11月选举投票前就不会出现因为货币政策趋紧而造成的经济衰退。

  这还不算,向来疑神疑鬼的尼克松又多次要求管理与预算办公室(Office of Management and Budget)主任舒尔茨(George Shultz)在各种场合提醒伯恩斯。甚至在舒尔茨表示伯恩斯已经做出会增加货币供应量的承诺时,仍然要舒尔茨继续提醒对方如果不听话,他会“甩石头、掺沙子”利用提名权,让美联储理事会充满和伯恩斯作对的人,并且会提出法案稀释美联储的权力。每当伯恩斯流露出不同意见,尼克松就会指使手下向媒体散布有关伯恩斯的下三滥谣言,说他的种种言行只是想给自己寻求加工资。

  有历史学家甚至表示掌握了证据,表明当时尼克松还让时任经济顾问委员会主席的格林斯潘,以学生的身份去给昔日的老师“晓之以理”,让他顾全总统的大局。格林斯潘对此矢口否认,不过依据政坛的规律,这种事大概不会完全是空穴来风。

  起初,伯恩斯试图找到一个折衷方案,和尼克松约定,如果尼克松能够保证把财政支出控制在2000亿美金之内,他才可以维持宽松的货币政策。但是在当时越战仍然进行之中、美苏仍然处处争霸的背景下,为了控制支出,尼克松只能冻结联邦政府工作人员工资的增长,结果引发了联邦邮局职员的全面罢工,尼克松最终不得不做出让步,控制财政支出的诺言也就成为空头支票。

  尼克松成功地逼迫伯恩斯让步,为自己获得连任赢得了国内经济局面的短期优势,但是却造成了长期恶果。伯恩斯1970年2月上台时,通货膨胀为6%,到1974年年中上升到12.3%。虽然1978年1月下台时,通货膨胀回落到7%,但是他,8年任内平均通货膨胀率高达9%。

  多年后,有人曾经请教格林斯潘,何以他在位期间美国经济风调雨顺,而他的导师伯恩斯期间却无法控制通货膨胀,“老格”的回答是区别在于两个时段生产力增长的不同。这也许是他为导师讳。70年代的美国面临多重经济冲击以及前朝约翰逊政府推行“伟大社会(The Great Society)”运动的影响,固然确实有许多不可控因素,但是历史学家还是一致认定伯恩斯屈从于尼克松的压力,而在货币政策上对通货膨胀反应过慢是个不可饶恕的因素。也因此,在历任美联储主席中,伯恩斯虽然做了8年的主席,他的评价却基本处于末端,仅仅好过他后面只担任一年多主席就跑去担任财政部长、却在主席任内自己的意见罕见被FOMC否决的米勒(William Miller)。

  另一方面,尽管科米被解职,但是至少到目前为止,无论哪位政治人物攻击他去年大选时候的行为,都无法撼动他的正直名声,也无法否认他为捍卫FBI的清白名誉所做的努力。

  在参议院的听证会上,暂时代理FBI局长的副局长麦克比(Andrew G. McCabe)毫无保留地表示科米在FBI探员心中备受尊敬,并且明确表示会继续不受干扰地进行针对特朗普团队的调查。眼下,政治斗争的矛头延伸到了麦克比的头上。去年,曾经有媒体披露麦克比的妻子于2015年接受州长麦考利夫(Terry McAuliffe)的劝说参加州参议员的竞选,并且接受与后者有关的组织的捐款,而后者于公于私都和克林顿家族非常靠近。当时,FBI曾经澄清那次竞选时,麦克比刚被提升为第三把手,并不在针对希拉里的调查中扮演领导角色(oversight role)。虽说之后一年,麦克比继续高升成为二把手,负责所有案件的调查,但是鉴于竞选早已结束,而且相关法律并不要求披露家属的收入以及政治捐款,所以麦克比并未违规,在调查中也不构成利益冲突。现在,这一事实再度被共和党议员追究,FBI的名誉永远处于持续挑战中。

  作者为美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资 

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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