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共享单车准公共交通化会是未来方向吗?

2017年05月26日 10:24 来源于 财新网
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共享单车企业利用城市公共空间开展经营活动,为提高产品见街率与利用率,往往会形成空间的争夺。没有政府的良好管理与行业的自律,必然会导致哈丁所述的“公地悲剧”
2017年4月5日,北京金融大街,市民在自行车专用车道骑共享单车。图/财新实习记者 马敏慧
顾大松
顾大松,财新网“法治交通”专栏作家, 法学博士,交通规划博士后,东南大学法学院副教授,东南大学交通法治与发展研究中心执行主任,江苏省交通厅法律顾问;主持、参与多个交通治理课题。

  【财新网】(专栏作家 顾大松)5月22日,交通运输部发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》公开征求意见稿,秉持对共享单车(即意见中的“互联网租赁自行车”)在发展中规范的态度,为共享单车走向更多城市,服务更多市民奠定了基础。意见稿在坚持市场配置资源的基本原则同时,强调发挥政府引导、行业自律及社会公众参与的合作治理,体现了共管、共治进而推动共享的总体指导思想,值得肯定。

  不过,共享单车作为一种新兴事物,特别是其利用城市公共空间开展经营活动的特性,激烈的市场竞争必然导致“公地悲剧”,意见稿秉持的市场决定作用原则将备受考验,因此在更好地发挥政府作用同时,有必要在准确厘定共享单车(包括公共自行车)的交通属性基础上,进一步细化意见稿已有的行业自律机制建设,辅之以投放停放法规修改,重点以公共治理思路推进共享单车的规范发展。

  第一,明确共享单车业态的准公共交通属性,为公共自行车、共享单车两种同一交通属性业态融合发展指明方向。

  意见稿将共享单车定性为“分时租赁营运非机动车,是城市绿色交通系统的组成部分,是方便公众短距离出行和公共交通接驳换乘的重要方式。”这一定性中的“分时租赁营运非机动车”只是对共享单车业态法律特性的描述,而后续的“是城市绿色交通系统的组成部分,是方便公众短距离出行和公共交通接驳换乘的重要方式”,也没有对其交通属性予以正面界定,不仅无法准确找准政策立足点,也导致其与各大城市已有的公共自行车之间的关系难以厘清,特别会引发城市政府处理既有公共自行车与共享单车关系的困惑:是继续发展公共自行车还是交由共享单车企业一并承担原有公共自行车政府供给责任?也为公共自行车生产、运营企业带来困惑:是继续以政府采购公共自行车目标安排工作,还是加入共享单车市场,以竞争求得生存、发展空间?而共享单车企业也会受限于其业态交通属性定位不明的局限,在能否进入城市公共自行车采购范围问题上存在障碍,无法为其发展寻找更多空间。

  我国城市交通政策主要遵循公共交通和私人交通两种分类为相关业态定位,并进行不同的政策设计。但是,公共交通与私人交通划分过于简单,特别是集体公共交通与私人交通之间的准私人交通(主要是单位自有车辆服务,如班车等)、准公共交通(小型车为社会服务)的类型未得到明确肯定。共享单车系市场主体为社会公众提供的个性化非机动车租赁服务,与网约车、出租车提供的个性化机动车运输服务具有一致性(如《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》将包括网约车在内的出租车界定为“城市公共交通的补充”,就是准公共交通的另一种说法),不论是城市已有的公共自行车,还是新兴的共享单车,均系准公共交通业态,属于为社会公众提供的个性化非机动车租赁服务,只不过前者是政府承担供给责任,后者由市场主体提供。随着共享单车业态在发展中不断规范,传统公共自行车企业也在新业态加入的倒逼下升级换代,两者之间趋于融合发展方向,因此意见稿应当立足于公共自行车、共享单车的准公共交通同一属性,就二者关系作一方向性表述,为两种业态的融合发展指明方向。

  第二,大力推进包括共享单车企业在内的准公共交通行业协会建设,强化行业自律机制的作用,并重点通过协会组织开展企业信用管理。

  共享单车企业利用城市公共空间开展经营活动,为提高产品见街率与利用率,往往会形成空间的争夺。没有政府的良好管理与行业的自律,必然会导致哈丁所述的“公地悲剧”。目前部分城市或城市部分节点,因为企业的竞相投放与运维不足,已经出现乱停乱放引发的市容乱象,甚至导致交通拥堵的失序,也引起了共享单车未进入城市政府及相关职能部门的疑虑,进而排斥共享单车进入。因此,在政府禁入与公共资源特许经营两种方式之外,应当大力推进行业自律机制建设,重点通过行业协会对成员企业的信用管理,走出公共资源公共治理的第三条道路。

  现行意见稿在上述两方面均有所涉及,但仍然存在未明确行业自律协会主体的缺点,需要进一步细化。如意见稿第(十二)“加强信用管理”部分,虽然相较于地方城市已有指导意见,不再局限用户信用管理,明确提出将共享单车企业纳入信用管理对象,要求“加快互联网租赁自行车服务领域信用记录建设,建立企业和用户信用基础数据库,定期推送给全国信用信息共享平台。对企业和用户不文明行为和违法违规行为记入信用记录。加强企业服务质量和用户信用评价”。但是,共享单车企业信用管理主体仍未明确,因此有必要在明确共享单车的准公共交通属性业态基础上,引导相关企业加入公共交通协会,并依据国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》要求,通过行业协会制定行业自律规则并监督会员遵守,由协会发挥积极作用,特别与共享单车已进入城市非机动车停放管理部门合作,对严格执行共享单车投放要求、配备合理运维服务团队及时整顿停放秩序的共享单车企业,纳入信用良好记录,公开其信用记录并推荐其进入相关城市,同时公开失信企业的信用记录,以实现守信激励和失信惩戒的社会治理作用。

  第三,明确建议各地结合本地实际开展法规修订工作,重点细化共享单车投放与停放要求、罚则及执法主体。

  共享单车作为一种新兴业态,突破了传统非机动车一般由个人拥有的方式,导致旧有非机动车管理法律法规存在诸多不适应之处,如共享单车企业的擅自投放是否属于未经批准占道经营行为?骑行者骑行违法、在禁停区域停放等行为,能否要求共享单车企业承担证据提供义务及相应法律责任?特别是意见稿明确提出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”的要求在地方如何落实?等等,均需要地方性法规予以明确,才更具操作性。

  另一方面,共享单车业态的重点在于发挥行业自律机制作用,通过信用管理推进公共资源的公共治理,也需要修法明确共享单车企业与用户在单车投放、停放方面的法定义务与法律责任,方能更好地依据执法记录推进信用管理,以实现法治基础上的公共治理。

  作者为东南大学交通法治与发展研究中心执行主任

  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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