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城市崛起如何避免“极化陷阱”

2017年12月18日 10:19 来源于 财新网
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如果公共服务、基础设施没有随着市场、企业的需求扩散、一体化的话,最终有可能陷入极化陷阱
倪鹏飞
中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任,中国社会科学院财经战略研究院院长助理,城市与房地产研究室主任,研究员,博士生导师。主要致力于城市经济学、房地产经济学、空间金融学、城市竞争力及国家竞争力等方面的理论与实证研究。代表作《中国城市竞争力报告》获孙冶方经济学著作奖。

  【财新网】(专栏作家 倪鹏飞)改革开放以来,随着中国整体的崛起,从城市的视角来看,中国城市有过第一波崛起,就是中心城市的崛起、东部城市的崛起,还有一线城市的崛起。第一波崛起完成以后,中国现在正面临着第二波崛起,也就是三大城市空间的崛起。

  中国城市发展进入扩散外溢的新时代

  从城市的视角看,中国城市发展进入了一个扩散外溢的新时代。任何事物的发展都有一个过程,空间经济的发展也有一个非常重要的规律。我们梳理发现,开始是极化聚集期,先聚集,也就是说先在一个或几个点上进行发展;然后是极化扩散期,有扩散,但不是全面的扩散,而是局部的扩散,在这个扩散的过程中还有极化;第三个阶段是扩散外溢期,形成全面的扩散和外溢,就是这么一个过程。

  十九大报告对主要矛盾的判断,从城市的角度观察的话,就是说中国城市体系有一定发展,但是发展地不均衡、不充分。所以,中国城市继续发展,第一个目标就是,要到2020年完成极化期,开始极化扩散期,也就是说先重点发展,再进行扩散;第二个目标是,十九大提出2035年中国要实现基本的现代化,也就是说中国要有很大一部分的区域和城市有跨越、升级、崛起,这是一个极化扩散期;第三个目标是,到2050年,中国所有城市都实现跨越和飞跃,完成扩散外溢期。如果把全球地图打开,我们就会发现,在美国、欧洲等发达国家和地区,虽然城市的规模大小不一样、功能不一样,但是发展水平是很接近的。但是,在中国目前这个阶段,城市发展水平差异是非常大的,高端要素聚集的差异是非常大的,主要集中在几个一线城市。

  那么,未来到2050年中国的目标,就是能够像美国、欧洲那样,国内所有城市的人均收入水平,应该大致相当,差距快速缩小。中国现在正处在一个从极化向扩散转折的时期,个别的城市已经实现了崛起和转型,但是它们现在同样面临着负外部性的压力,简单地说就是“城市病”的压力,也需要扩散。而另外一些城市空间具备了跃升的条件,正好遇到了一线城市向它们扩散的机会。所以说,中国现在正处在一个扩散外溢的新时代。

  中国三大城市空间的崛起

  这种扩散外溢不是全面的扩散和外溢,而是有重点的,是向三大空间的扩散和外溢。第一,从区域的角度来看,就是中部城市快速地崛起和跃升,这与东部发展的压力、东部产业的扩散有很大的关系。我认为,中部城市的跃升意义重大。中部地区处于中国的中心地带,它是中华文明的中心,人口众多,有3.6亿人。我认为,中华民族的复兴、中国的崛起关键是要在东部崛起的基础上实现中部的崛起。目前,中部地区恰恰具备了这样的条件,包括人口总量、特别是在此基础上的人口红利,原来发展的基础条件,再加上现在高速铁路、高速公路等基础设施网络的建设,已经把东部和中部连为一体,其中任何一个城市和周边城市的距离,用高铁连接起来,都不会超过一个小时。所以,东、中部已经成网,这就决定了中部地区的城市能够实现崛起。

  第二,从城市的层级来看,我们发现,目前表现最强烈的是强二三线城市在快速地崛起。第一个原因就是一线城市升级以后面临“城市病”的压力,要扩散;第二个原因是二三线城市自己有很好的人口条件、产业基础,最重要的一些省会城市、一些区域的中心城市,有很好的基础设施、教育、医疗等公共服务。因此,这些城市进入了快速崛起的时期。

  当然,它们的崛起,对于中国的崛起,对中华民族复兴的意义也非常巨大。因为,大国经济需要多点支撑,需要多个引擎。要跨越“极化陷阱”,带动全国区域的发展,甚至支撑中国成为世界中心,中国需要多个区域的中心,从区域的中心上升到国家的中心,甚至上升到全球层次体系的中心,这样才能真正带动中国的复兴,使中国走上全球经济舞台的中心。

  第三,中国现在空间经济发展的一个重要主体就是城市群,但是城市群现在发展得也不是特别均衡,有发达的,有正在发展中的,还有潜在的城市群。我们发现,发达城市群的周边区域、大都市周边的区域正在迅速崛起,这些区域的崛起对中国发展也具有重要的意义,一方面可以解决大城市的“城市病”的问题,另一方面可以真正使中国的农村居民进入到城市来。现在大家都希望进入城市,可是都到大城市里面吗?不可以,也不可能。但是,在大城市周边建很多小城市和小城镇,实现大城市和小城镇的协调发展,就像十九大报告里提出的,既能解决大城市的“大城市病”,又能利用大城市的外溢效应,促进区域的共赢。

  我们提出的这三个层面的崛起是有依据的:第一,人口。如果某个区域的人口在快速增长的话,那么它肯定是崛起的。第二,经济(GDP)。人口也受到经济的影响。第三,房价。房价既由前两个因素决定,也代表着预期,因为一般来说,城市房价的高低含有人们对这一区域未来的判断。

  中国有四大区域战略,目前来看,我认为最成功的是中部崛起战略。之所以说这一战略成功,因为它与经济发展的规律——扩散的规律有很重要的关系。这五年来,中部地区的常住人口出现了明显的回流,增速远远高于其他区域。一般来说,人口更具有长期性。这就突出显示了中部地区崛起的一个重要表现。

  二线城市的崛起,也是比较明显的。一方面是二线城市的常住人口占比在迅速提升。具体来看,二线和一线城市的人口比重在迅速提升,三四线的比重在下降。今年的房价,二线上涨的速度更快,其次是三线。从GDP来看,二线城市的比重在全部城市中在迅速上升,增速是最高的。

  我们发现,发达城市群的周边城市,也就是小城镇在迅速崛起。这从人口的角度不是十分明显,十分明显的就是长三角的周边城市人口的比重在上升,其中心城市的人口比重在下降。目前,其他城市群还是中心城市的人口在进一步提升。我们相信,未来几年,像珠三角、京津冀这几个发达的城市群可能也会出现周边城市人口上升的趋势。

  以长三角地区为例。从人口增量看,周边城市明显快于中心城市;从GDP看,周边城市快于中心城市;房价表现的最明显,因为房价有提前预测的特征。从房价来看,四个城市群的周边城市的房价增长速度已经超过了中心城市,长三角、珠三角、京津冀、环渤海,其他区域还不行,这个趋势还没有前两个趋势明显,但是已经有这样明显的趋势了。

  确保三大城市空间崛起、实现多赢的建议

  我们说这是一个趋势,但仅仅是一个趋势,它也是可变的,也是脆弱的。在其他国家发展过程中,是存在着极化陷阱的。也就是说那些好的城市发展永远好下去,但是扩散不到其他城市,这就叫极化陷阱,这在拉美是一个最普遍的现象。那么,中国已经有了扩散外溢的趋势,在市场作用下,已经出现了由聚集向扩散这样的发展阶段,如果政府还像过去那样把资源都集中在行政级别高的城市,创造行政红利和差距,或者采取限制甚至驱赶的行政性措施,公共服务、基础设施没有随着市场、企业的需求扩散、一体化的话,最终扩散外溢是不可能成功的,就有可能陷入极化陷阱。

  因此,要解决这个问题,我们换一个角度,可以用“围魏救赵”的办法,简单地说就是要在那些热点区域,甚至潜在的热点区域,加大对公共服务和基础设施的投入力度,让中心城市和周边城市的基础设施和公共服务水平相接近,人口、产业自然就会流动了,所以这是一个总体的战略。

  具体到三个层面来说,第一,对于中部崛起,要实施两大分区的战略。东部和中部应该是自主发展区,最好让市场来决定,政府不要过多干预,而要加快基础设施网络建设;东北和西部这些偏远衰落地区,需要的是政策扶持,所以要采取两个相区别的战略。

  第二,针对不同层级的二线城市的崛起,应该实施多心支撑战略。我们认为,对于正在崛起的城市,一是要发展多样化。这些城市都是大城市,大城市的竞争力来自于多样化,单一的功能、基本的功能,所谓疏解其他功能,并不可取。城市越大,城市发展的水平越高,它越多样,它的人口是多样的,存在各种收入,它的产业应该是多样的,它的文化更应该是多样的。二是要新型化。这些城市要成为未来全球重要的中心城市,必须要发展金融,发展科技。三是要多心化,这些城市要克服“城市病”,实现大都市化,建立多个中心。四是要品质化,要改善环境,提升品质。另外,这些城市应该是坚强的。我们发现,中国的城市不是坚强的,是脆弱的,外表看起来很光鲜,不能受一点风吹草动的冲击,这是未来一个很大的潜在风险。因此,我们建设新崛起的城市,不能像原来一线城市那样,而要变成坚强的城市。

  第三,对于城市群外围城市的崛起,要实施集群优化战略。加快周边城市的发展,完善大都市周边的小城镇中小城市体系,内部进行同一水平的产业分工、定位,最重要的就是要实现公共服务均等化、基础设施一体化。

  作者为中国社科院财经战略研究院院长助理、城市与竞争力研究中心主任

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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