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《能源法》立法需要贯彻综合监管理念

2017年12月26日 10:34 来源于 财新网
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对于“统一监管”的表述,“综合监管”的表述更适合能源法
胡继晔
胡继晔,中国政法大学法和经济学研究中心教授,主要研究方向:养老金融,法律与金融监管,法学博弈论。具清华大学工学学士、法学硕士及社科院经济学博士学位,国家公派英国牛津大学访问学者,欧盟-中国社会保障项目中方高级专家。承担国家社科基金课题《社保基金监管立法研究》,承担全国人大财经委《社会保险与社会救助制度衔接研究》课题、人力资源和社会保障部《社会保险基金监督管理条例》立法调研课题等多项课题研究。担任中国社会保险学会、中国世界经济学会理事。

  【财新网】(专栏作家 胡继晔 特约作者 董亚威)能源是国民经济和社会发展的基础,能源安全作为国家安全的重要组成部分,直接关乎国家利益,而我国目前还没有一部《能源法》来为能源安全保驾护航。2016年5月国家能源局局印发《能源立法规划(2016-2020年)》,确定《能源法》《电力法(修订)》《煤炭法(修订)》《石油天然气管道保护法(修订)》《石油天然气法》《核电管理条例》《海洋石油天然气管道保护条例》《国家石油储备管理条例》《能源监管条例》等“五法四条例”为能源立法重点推进项目。而其中《能源法》的立法工作早在2015年就已列入国务院“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”,也是整个能源法体系的“龙头”项目。《能源法》在“五法四条例”中的定位是什么?国家对能源行业的监督管理应当贯彻什么样的原则?这些问题是正处在立法草案阶段的《能源法》必须要回答的重大问题。

一、国外可供借鉴的能源监督管理体制

  能源安全对任何一个国家都事关重大,均通过能源领域立法来监管之。各国采用的能源监管模式大致有以下几种:

  一是部级能源机构集中监管模式。

  这种模式为不少国家所采用,即由国家设立专门的能源部、能源委员会等来集中监管全国能源产业,如美国、俄罗斯、澳大利亚、南非、印度尼西亚、土耳其、哥伦比亚、西班牙、韩国等。

  以最发达的国家美国为例,1973年第一次中东石油危机之后,美国开始提出实现“能源安全”的目标,随后很快上升为能源政策的核心。美国的能源监管权分属于联邦政府与州政府,实行“管监分离”的能源监管体制。在联邦层次,对能源进行监管涉及能源部(Department of Energy)和联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulatory Commission)。

  能源部是联邦政府的能源主管部门,对全国的能源实行集中统一监管。作为最重要的联邦政府机构之一,其主要职能包括:(1)管理和协调联邦政府内有关能源事宜;(2)从事能源技术的研究和发展;(3)开拓能源市场,进行能源保护;(4)制定和执行核武器发展计划;(5)制定能源发展规划;(6)搜集和分析有关能源的数据。美国国会按照《能源政策和储备法》还授权能源部建设和管理战略石油储备系统,并明确了战略石油储备的目标、管理和运作机制。能源部的工作重点之一就是在2025年前保证石油储备的易得性,一旦有事,可迅速作出反应。

  联邦能源监管委员会虽然行政上隶属能源部,但保持相对独立,其主席是由总统提名经国会批准的,委员会是《联邦水电法》、《联邦电力法》、《天然气法》、《天然气政策法》等能源立法及能源政策的执行机构。为了保持其规制的独立性,委员会实行自筹自支,其经费不是来自联邦预算,而是通过向其所规制的企业收取年费来支付其运行成本。

  美国能源管理涉及的其他部门还包括:内政部下属的矿产管理局则负有部分油气资源管理的职责;劳工部在确保油气产业工人健康和安全方面发挥重要的作用,其职业安全和健康管理局通过与州政府的合作,负责实施并加强有关工作场所健康和安全标准的管理;环境保护局基于陆上与海洋石油天然气开发的环境标准,建立了联邦关于排放物、水域排泄物、固体废弃物堆放的管理制度;商务部的国家海洋和大气管理局与各州合作,对美国近海地区的环境保护、资源保护与开发进行监督管理;运输部管道安全办公室负责管理管道工作,以保证天然气、液化气、石油输送过程中的安全和环境无害化;贸易开发署通过资助可行性研究、专业培训补贴、商业研讨会和其他技术援助,帮助国内油气公司在发展中国家和中等收入国家参与能源项目的竞争;美国进出口银行作为政府机构的补充,对美国石油公司的海外销售活动提供融资支持,为美国石油出口商提供流动资金贷款担保,并向外国进口商提供贷款。进出口银行也提供信用担保,以保护美国石油出口商免受因国外政治或商业原因导致的拒付风险。

  可以看出,美国能源部作为最重要的联邦政府机构之一,处于管理和协调联邦政府有关能源事务的核心地位。在美国的“页岩气革命”中,能源部在能源政策制定、能源管理和协调、能源相关关键技术方面的突破中均发挥了不可替代的重要作用。根据美国能源部能源信息管理局及国际能源署的预估,美国将有能力在2022 年成为天然气净出口国,并在2035年实现“能源独立”,部级能源机构集中综合协调模式功不可没。

  二是部级能源部门分类管理模式,即由国家分别设立石油部、煤炭部、电力部等,分别归口管理石油、天然气、煤炭、电力、原子能等能源产业,如印度就设有煤炭部、石油和天然气部。

  三是部属能源机构集中监管模式,即在国家综合经济管理部门下设能源局或自然资源局,统一管理石油、天然气、煤炭、电力、原子能等能源产业。如日本实行一元化集中的能源管理,主管部门是经济产业省领导下的能源资源厅,作为能源资源贫乏、主要依赖进口的国家,能源资源厅主要职责是确保稳定的能源和资源供应,制定有关的综合政策,包括能源资源开发政策、原子能开发政策等。2011 年福岛核事故发生后,日本政府在2014 年4 月的内阁会议上通过了《能源基本计划》,对推进可再生能源的开发利用给予了明确支持,可再生能源在能源结构中的地位得到很大提升。

  四是部属能源机构分类监管模式,即在国家综合或经济管理部门下设有能源局负责管理一般能源事务。但是,一次能源如煤炭、石油、天然气等和新能源的管理则分散在有关部、委、司、局的处室。一些拉美国家如巴西、智利等国曾采用过这种管理模式。

  上述四种模式主要取决于有关国家的行政管理体制,但大多数采取了集中监督管理模式,相当于我国的综合管理或统一管理模式。根据我国能源发展的阶段和现实状况,当然不宜盲目借鉴某一模式,而应当基于我国现行的整体行政管理体制作出自己的选择。但考虑到我国是一个发展中大国,能源需求远超出一般国家,目前已经成为全球第一大能源进口国,在监管体制的借鉴上应当更多借鉴类似美国和日本这样经济大国。

二、国内学者和实务界对能源监督管理体制的观点

  国外的能源监督管理均通过立法来实现,而长期以来我国能源行业的规章制度依赖于政府的“红头文件”,《能源法》亟需尽快出台,以契合中国进行能源改革有法可依的现实需求。在过去十多年的《能源法》起草过程中,国内能源法领域的诸多学者和实务界人士均提出了很多有价值的观点。

  在涉及“能源监管部门”的问题上,从诸多学者发表的文章、访谈中可以发现,多数学者认为应当明确“综合监管”的原则。华北电力大学教授、中国法学会能源法研究会副会长周凤翱认为,中国应当将国家发改委和能源局明确为综合监管机构,其他相关部门履行能源专项监管职能。我国行政法专家、北京大学教授姜明安认为,我国《能源法》中必须明确综合监督管理职能应当由国务院能源主管部门承担,某些具体事项可以由其他部门承担,但国务院能源主管部门应当起到协调不同专业部门的作用,国务院能源主管部门行使的规划、协调、组织职责,并未废止其他部门的职责。中国人民大学能源法中心主任教授李艳芳认为,《能源法》作为一部具有基本立法特征的能源立法,应当建立能源领域的基本制度。我国已经形成国家能源局、国家能源局派出机构与省级地方能源局三层结构的能源治理体系,国家能源局能源主管部门的职责是综合管理,即行业管理加市场监管。理论上“管监”应当分离,但是我国现有体制是管监合一,从而带有综合管理的特点。

  相对于国内大部分学者对能源领域“综合监管”表述的认可,实务界一些相关部门领导者认为《能源法》中应当使用“统一监管”的表述,主要是借鉴其他法律。如《环境保护法》第十条规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理”;《标准化法》第五条规定:“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。”

  《能源法》的立法涉及问题众多,在提纲挈领的监管模式上,到底在最终法律文本中采纳“综合监管”还是“统一监管”?

三、对《能源法》法律文本中监管模式的建议

  一般而言,综合监督管理是指监督管理的内容综合;统一管理是指对同一事物存在众多监督管理部门的情况下,由一个部门牵头,其他部门分工配合。相对于“统一监管”的表述,笔者认为“综合监管”的表述更适合能源法。主要原因有以下几个方面:

  第一,实务界人士所推崇的《环境保护法》中“统一监管”的思路已经受到了挑战,未来修法中改为“综合监管”的可能性更大。环保部门虽被定位为“统管”部门,但实践中环保部门并未有效地行使统一监管职能,其他“分管”部门职能越位和缺位现象比比皆是,而一旦出现环境污染事故,环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位,屡屡成为唯一承担责任的政府部门。上海交通大学凯原法学院教授、环境资源法研究所所长王曦等学者认为在修改《环境保护法》时,应当将政府环保部门的职能从“统一监督管理”改为“综合协调”。

  第二,《标准化法》中的“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作”是指组织贯彻国家有关标准化工作的法律、行政法规、方针、政策;组织制定全国标准化工作规划、计划;组织制定国家标准等。由于标准工作的特殊性和技术导向性,统一管理是必须的;而能源领域涉及电力、煤炭、石油、天然气、核能、光伏等诸多分领域,无论是从技术的角度,还是从行业的角度均无法通过“统一”的方式来进行管理。

  第三,如果借鉴其他法律,现行的《安全生产法》更值得《能源法》立法中借鉴。《安全生产法》第九条规定:“国务院安全生产监督管理部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理”。从工作定位看,虽然安监部门与其他行业管理部门之间不是行政上的领导与被领导的关系,但综合监管部门可以对行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、督促与检查;从工作性质看,综合监管是综合性、全局性、全面性的监管,其工作立足点、着眼点和着力点是要保证安全生产工作的方向、思路、格局和目标得以实现;从工作内容看,综合监管是对社会各个行业的综合协调管理,但这并不是事无巨细地对所有行业进行直接监管,而是通过宏观层面对其他主管部门的安全生产工作进行指导和协调。这些特点与《能源法》综合监管有很多相似之处。

  第四,借鉴《人民银行法》相对于《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》在维护金融稳定中的作用,《能源法》“综合监管”是更适合的表述。在2017年7月份召开的全国金融工作会议中,习近平强调,要加强金融监管协调,设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责。防范金融风险、维护金融稳定是整个金融体系的核心,《人民银行法》起到了统领作用;能源安全同样需要《能源法》立法中的综合监管,同时统领《电力法》《煤炭法》等“四法五条例”,建立健全我国能源法律体系。

  第五,综合监督管理与统一管理不同。国家能源局职责包括对能源行业不同事务的组织、协调、指导、监督,对照其他有关法律中的综合监督或统一监管模式,这些职能绝大多数属于综合监督管理或者统一监督管理的范畴。针对能源领域而言,国务院其他部门虽然对与能源有关的环节或事务具有管理职责,但这些管理职责涉及的都是在能源战略、规划、政策的统领下,与这些部门管理的其他事项具有较为密切关系的监管事项。这些职责都应当服从于国家能源战略、规划和政策的实施目标,都应当服从于建立统一的能源市场的现实需要。此外,从维护能源安全,推进“四个革命、一个合作”能源战略的需要来看,对能源行业实施综合监督管理是最为合理的选择。当然,由国务院能源主管部门实施综合监督管理并不意味着全面整合其他部门的相关职责,也不会取消其他部门的职责。现代能源管理面临法律关系复杂、关联性强、专业性强的挑战,综合管理势在必行。综合管理更多地是基于实现整体发展目标而强调宏观层面的管理,更多地是组织实施能源发展战略、规划、政策,协调能源发展和改革中的重大问题,并不是直接管理全部的能源事务。

  基于此,未来的《能源法》中应当规定:“国务院能源主管部门依照本法和国务院规定的职责对全国能源开发利用活动实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规以及国务院规定的职责,在各自职责范围内对有关行业、领域的能源开发利用活动实施监督管理”。这样的规定完全符合中央对国家能源局“强化能源发展战略、规划和政策的拟订及组织实施,加强能源预测预警,提高国家能源安全保障能力”的要求,也把《能源法》置于“四法五条例”的核心和基础地位,真正可以为我国的能源安全保驾护航。

  作者胡继晔系中国政法大学商学院教授,董亚威系中国政法大学硕士研究生。本文系国家能源局《我国“能源法”立法审查修改相关问题研究》课题的阶段性成果,感谢课题参与者胡育宏律师、陈晋律师的大量前期工作

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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