财新传媒

养老金运营监管的国际经验及启示

2017年12月29日 11:59 来源于 财新网
可以听文章啦!
和欧美发达国家相比,中国政府养老金监督管理体制中的“自我监管”问题比较突出
胡继晔
胡继晔,中国政法大学商学院教授,博士生导师,主要研究方向:养老金融,法律与金融监管,法学博弈论。具清华大学工学学士、法学硕士及社科院经济学博士学位,国家公派英国牛津大学访问学者,欧盟-中国社会保障项目中方高级专家。承担国家社科基金课题《社保基金监管立法研究》,承担全国人大财经委《社会保险与社会救助制度衔接研究》课题、人力资源和社会保障部《社会保险基金监督管理条例》立法调研课题等多项课题研究。担任中国社会保险学会、中国世界经济学会理事。

  【财新网】(专栏作家 胡继晔)随着《基本养老保险基金投资管理办法(国发〔2015〕48号)》的正式颁布,养老金投资管理人的到位,养老金入市已经箭在弦上。我国人力资源和社会保障系统对社保基金筹集和发放阶段的监管已经卓有成效,对养老金运营的监管成为重点,而欧美发达国家对养老金的监管值得我国借鉴。

  (一)美国养老金投资的监管

  根据1935年《社会保障法案》而建立的国家强制性养老保险是美国覆盖面最广的第一支柱公共养老金——联邦社保基金。虽然很多人印象中美国的养老金都投资股市了,但公共养老金自成立近80年来从未进入股市投资,而是由财政部发行社会保障特种国债。联邦社保基金理事会的理事长由财政部长兼任,劳工部长、社保署长等均是理事会成员,理事会全面负责对联邦社保基金运营的监管。

  根据美国1974年《雇员退休收入保障法案》而设立的养老金待遇保障公司是监管待遇确定型(DB)养老金的准公共机构,隶属劳工部,确保DB型养老金计划的发起人即使破产也不影响养老金待遇的发放。美国缴费确定型(DC)养老金如401(k)计划由于主要投资资本市场,目前也是总资产最多的私人养老金,作为资本市场金融产品的养老金的监管主要由证监会SEC履行,养老基金作为最重要的机构投资者受证券法的保护和监管。第三支柱的个人寿险则由各州的保险监督官监管,确保投标人的利益不受侵犯。作为养老金补充的以房养老反向抵押贷款则由依据《多德•弗兰克法案》而成立的金融消费者保护局监管。

  可以看出,美国作为全球金融最发达的国家,公共养老金由财政部门监管,不同类型的私人养老金则根据其金融属性,分别在不同的金融监管机构进行监管,以确保各支柱养老金的安全。

  (二)英国第二支柱养老金监管的经验

  英国的公共养老金同样由财政和社保部门负责监管,第二支柱职业养老金监管则独具特色。英国下议院2008年通过的《养老金法案》以法律形式确立了私人养老金体系的具体改革措施,核心是自2012年10月起,逐步要求所有新入职者都“自动加入”(Auto-enrollment)第二支柱职业养老金计划,雇员缴纳本人工资的4%,雇主缴纳3%,政府以税收让利的形式计入1%,合计8%的缴费注入雇员的个人账户,组成新的准强制性的养老金第二支柱。根据养老金监管局(The Pensions Regulator, TPR)2016年报,到2016年3月底,95%以上中小企业加入该制度,合计610万雇员“自动加入”,占全国所有雇员的2/3。针对基金管理费用高昂的问题,为配合《2008年养老金法案》的实施,英国成立了由政府资助的低成本的国家职业储蓄信托(NEST),具有超低的0.3%年管理费率,第三支柱的个人储蓄养老金、自愿购买的寿险会更多地和第二支柱融合,统一使用NEST平台,从而构成英国养老金的主体。

  英国设立了由内阁工作与养老金部(DWP)和金融行为监管局(FCA)金融监管局指导,但相对独立的第二支柱养老金监管机构——养老金监管局(TPR),主要职责是监督、指导中小企业主为雇员设立“自动加入”的养老金计划。对养老金运营的监管主要是FCA和TPR来负责。英国先后颁布了多项养老金监管指引以指导养老金监管工作的各个方面,如“雇主自愿养老金计划指引”、“养老金受益人自愿退休年龄选择指引”、“利益冲突解决指引”、“待遇确定型养老金计划终止指引”、“养老金清算指引”、“养老金数据记录保护指引”、“职业养老金计划终止清算指引”等。

  以FCA和TPR在2014年3月联合颁布的《职场缴费确定型养老金监管指引》为例,该指引以金融消费者(亦即养老金参与者)保护为目标,贯彻了FCA在金融监管中的三原则:一是主动对金融企业及其高管对可能损害养老金参与者利益的行为进行事前监管;二是对金融企业和高管个人发生不当行为的快速反应和严肃处理的事中监管;三是对可能导致金融风险扩散的投资行为和金融产品进行全面监管。由此可见,英国作为最早的工业化发达国家,在养老金监管方面实现了专业监管、独立监管,对养老金这一重要金融产品运营的事前、事中、事后实现了全程主动监管,值得我国学习、借鉴。

  (三)欧盟国家的养老金监管

  在欧盟层面的金融监管机构中,欧盟银行监管局、欧盟证券与市场监管局和其他主权国家的银行业监管机构、证券业监管机构的监管对象都很相似,不同的是欧盟保险与职业年金监管局(European Insurance and Occupational Pensions Authority,EIOPA)把职业年金提到了和银行、证券、保险等传统金融产品同样重要的高度来进行监管,亦即将养老金看作一种重要的金融产品。根据EIOPA的2015年报,其监管的总资产相当于欧盟各国GDP总额的2/3,其中仅养老金资产就相当于各国GDP总额的1/4。

  除了欧盟统一的养老金监管指导之外,各成员国在养老金监管方面也各有特色。德国于1881年建立了世界上最早的社会保障制度,第一支柱养老金是现收现付的,监管问题不突出。德国第二支柱私人养老金主要通过行业工会与雇主、养老金运营管理机构的谈判来确定,工会组织的力量加快了私人养老金的发展,养老金监管的重点是确保其运营稳健,防范金融风险。监管者对养老金运营机构的监管主要体现在其对客户的透明性和及时的信息披露,以及对过高的运营管理费用的限制。

  挪威于2005年颁布了《政府养老金法》,并配套基金管理条例及指引、房地产资产组合管理指引等规范性文件,其主权养老基金的监管处在完善的法律、法规体系之下,实行严格数量监管模式,其中股票占60%,固定收益产品占35%,房地产占5%。股票中,美洲、非洲股票为35%,欧洲为50%,亚洲、大洋洲为15%。作为联合国“负责任投资者原则”的签署者之一,挪威主权养老基金重视长远利益,投资过程中充分考虑被投资对象在履行环境责任、社会责任、自身公司治理等方面的因素,成为全球养老金投资运营的模范。

  20世纪90年代以来,欧美发达国家和部分发展中国家逐步建立起多支柱、多层次的社会保险制度,通过引入个人账户机制实施部分私有化改革,实施基金积累制模式,鼓励雇主支持的补充养老计划,在基金监管领域也与金融监管机构相匹配,更多向市场化方向进行调整和改革。可以预计,世界上多数正在进行社会保障制度改革的国家,其养老金市场化的发展趋势仍会继续发展。

  (四)我国养老金监管的主要问题

  和欧美发达国家相比,我国政府养老金监督管理体制中的“自我监管”问题比较突出。我国中央、省、市、区县级人力资源和社会保障部门作为政府监督机构负责本级的社会保险基金监督工作,其工作人员属于公务员序列;各级均有社会保险经办机构负责具体事务如基金的征缴、管理和发放,其工作人员属于事业单位序列。往往由本级政府人社部门领导班子中的一个重要副职,兼任同级社保经办机构正职,这样使得政府部门内负责基金监督部门的主要领导往往比社会保险经办机构的主要领导的行政级别要低。由于中国独特的官本位体制,都同在一个“社会保障系统”内工作,甚至政府部门的副职领导同时分管基金监督工作,这样实质上的“下级”更难监督“上级”的决策,使得社会保险基金的监管体制被诟病为“自我监管”。而监督的独立性是政府公共事务中一个最基本的常识,中国的金融系统银行、证券、保险三大独立监管机构就不存在和所在地政府交叉任职的情况。

  我国现行社会保险金实行缴费制而非征税制,而社会保险费征缴机构强制性手段有限,加之地方政府招商引资时以降低社保费为优惠条件,造成各地社保费很难做到“应收尽收”。社会保险基金是老百姓的“保命钱”,理应规范地管理和运作,现实中社会保险基金在管理上并不规范,缺乏内控机制,实践中金融业的内控制度可以借鉴。商业银行在内部控制方面贯彻全面、审慎、有效、独立的原则,使得内部控制渗透到商业银行的各项业务过程和各个操作环节,任何决策、操作均有明确记录,建立以防范风险、审慎经营为出发点的内部控制体系,并具有高度的权威性,任何人均不得拥有不受内部控制约束的权力。与此同时,内部控制的监督、评价部门完全独立于内部控制的建设、执行部门,有直接向上级报告的渠道。如果能够借鉴商业银行内部控制制度建设的经验,养老金的内部控制法规、规章、规范性文件可望真正加强经办机构的内部控制,防患于未然。

  (五)我国养老金监管框架构建的建议

  目前我国的养老金制度改革正在进行顶层设计,借鉴国外养老金监管的经验,我国养老金监管框架的重建应当注重如下几个方面:

  一是明确养老金监管的原则。我国2011年7月开始实施的《社会保险法》第六十九条规定:“社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值。”2015年8月国务院公布的《基本养老保险基金投资管理办法》第十二条规定:“国家对养老基金投资实行严格监管。养老基金投资应当严格遵守相关法律法规,严禁从事内幕交易、利用未公开信息交易、操纵市场等违法行为,严禁通过关联交易等损害养老基金及他人利益、获取不正当利益。”根据这些养老金监管的法律法规,参照《证券法》和《证券投资基金法》中的相关规定,可以看出:养老金在运营阶段应当遵循市场化的原则,在市场中按照金融产品来实施严格监管。参照欧美发达国家对养老金监管的相关法规,我国养老金按照金融产品属性严格监管的原则是非常明确的。国际上第一支柱公共养老金主要由政府财政部门和社保部门监管,而市场运营的第二、第三支柱私人养老金按照金融产品属性、由金融监管机构进行独立的专业监管是通行的做法,也应当成为我国养老金监管的重要原则。

  二是养老金监管机构的重建。《社会保险法》规定了各级人民代表大会可以对《社会保险法》实施情况的执法检查等,依法行使监督职权,也规定了社会保险行政部门的监督检查主体资格,财政部门、审计机关对养老金金收支、管理、投资运营进行监督。除此之外,还有社会监督的相关规定。这些规定中似乎监督者很多,但实际上由于作为监督主体的“政府社会保险行政部门”同时又要承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作(见《社会保险法》第七十二条),“自我”之诟病很难改观。在养老金监管改革中,我国可以建立类似英国养老金监管局(TPR)这样的独立养老金监管机构,即在原来人社部基金监督司、全国社会保险基金理事会、保监会企业年金与寿险监管部门的基础上成立国家养老金监督管理委员会,负责全国多支柱、多层次养老金的监管工作,其理事会成员由财政部部长、人社部部长、人民银行行长,以及银行、证券、保险三大金融监管机构的主席等官员组成,定期召开会议协调各部门工作,以确保养老金的市场化运营、独立监管、类金融产品监管。

  三是确保安全性的养老金监管。《美国联邦刑法典》第664节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定, 通过刑法严厉处罚违法者。2014年我国十二届人大常委员第八次会议通过了对《刑法》第二百六十六条的解释:“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的,属于《刑法》第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为。”诈骗社保费正式入刑加大了惩罚力度, 而对违规违法动用社会保险基金的, 除行政处分和处罚外, 也应当追究责任人的刑事责任,以彻底堵塞各类商人觊觎社会保险基金的管道。对于挤占挪用社会保险基金的,坚决纠正,让挪用者政治上、经济上身败名裂;对于不顾风险进行社会保险基金投资的,要坚决予以纠正,把社会保险基金最基本的安全性要求放在首位,防范危机。在“堵”社会保险基金违规投资的同时,还要有“疏”,从国家长期战略的高度来为社会保险基金增加合法投资渠道。可以借鉴已有十多年经验的全国社保基金投资管理相关规定,规范养老金的投资运营。养老金不同于其他各项现收现付的社会保险基金,由于其长期性和个人资产明晰化的特点,必须通过长期投资才能保障劳动者的未来,投资管理办法中应当允许基金投资股市、债市为代表的资本市场,以提高收益率。在监管原则上在现阶段应当坚持严格数量限制规则,通过对投资不同风险-收益产品的比例进行严格限制来控制风险。同时应当考虑未来借鉴英美法系的审慎监管原则,发挥市场主体的作用。

  四是养老金监管的公开透明。阳光是最好的防腐剂。把政府运用权力的全过程置于社会的监督之下才能杜绝腐败。对养老金监管机构来说,必须对社会保险基金的征缴、管理、运营、支付进行全过程监督。借鉴全国社保基金理事会自成立之日起每年公布年报的做法,要求社会保险经办机构、社保基金投资运营机构要信息公开、透明,以保障养老基金的安全。

  目前多地都开办了社保经办机构大厅,同时也是信息公开大厅。应当借助微博、微信等现代通讯工具,设置互联网上的经办大厅,每个人的养老金可通过网上查询,形成网上虚拟的信息公开大厅,使社会保险权利所有人能随时通过固定或移动客户端查询到个人养老金的信息。当对养老金的监管从纪检、检察部门有限的监督转向公开的社会监督之后,社会公众无数双眼睛会发现养老金各环节的问题,确保养老金的安全和保值增值。

  作者为中国政法大学商学院教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张翔宇
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
全选

新闻订阅:订阅后,一旦财新网更新相关内容,我们会第一时间通过发邮件通知您。

  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信