财新传媒

还选举一个自由竞争的空间

2014年01月13日 13:51 来源于 财新网
去官僚化不仅应是选举管理改革的主要目标,还应当是整个人大制度改革的方向之一
郑戈
财新网“社会万象”专栏作家。四川省自贡市人,法学博士,现为上海交通大学凯原法学院教授。曾任职于四川省自贡市公安局和北京大学法学院,以及香港大学法律学院,致力于法理学、宪法、行政法和刑事司法研究。

  【财新网】(专栏作家 郑戈)提到贿选,大多数人会立刻想到曹锟,这位直系军阀被中国历史教科书刻画为“贿选总统”,永远地钉在了“历史的耻辱柱上”。毛泽东曾经反问:“宪法,中国已经有过了,曹锟不是颁布过宪法吗?但是民主自由在何处呢?”此中真义在于:宪法不等于宪政。如果宪法不能够规制政治权力的发端、终止、交接和行使过程,不能驯服其中的任意性和武断性,则它形同废纸,不论这些纸上印着多么美好的字句和图画。如今,贿选事件不断被曝光于报端,使我们不得不再次与毛主席一起思考:“宪法,新中国已经有好几部了,但是民主自由在何处呢?”

  中国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这被认为是关于中国政体的规定,人大制度也因此被认为是中国的“根本政治制度”,也就是中国宪制的基石。这一制度的逻辑起点是人民主权,即国家的一切权力权力属于人民。

  但是,没有哪个现代民主国家可以像古希腊城邦国家那样实行轮流坐庄的直接民主,一来是因为人口和社会复杂性的增加,二来是因为社会平等化使得政治活动参与者的范围不能限定在成年男性有产者的范围内。因此,世界各国发展出不同的方式来选择代表并监督代表的行为。中国的人大制度也是这样一种制度设计。

  为了实现这种设计的意图,人大代表必须能够真正代表人民的意志或利益,并对人民负责。但实际情况却是,由于党政机关严格控制着候选人名单和选举过程,而普通选民乃至候选人在选举过程中的参与程度极低,所以人大代表的代表性很值得怀疑。也正因为这种自上而下的选举控制,人大代表的选举过程更像是一般的权力行使过程,也服从于“权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败”这一亘古不变的规律。

  实际上,为了使选举过程和代表行使职权的过程变得好控制,人大制度已经变得十分官僚化,这与制度设计的初衷是大相径庭的。比如,各级人大常委会中有许多为“加强对代表工作的领导”而设立的职能部门,这些部门的设立意图本身就违背了宪法,颠倒了人民与代表、代表与官员(包括常委会官员)之间的权力关系。这众多鲜为人知的部门之一,“选举联络人事任免工作委员会”(联工委),因广东杨成勇案而进入公众视野。在担任广东省人大常委会的“选举联络人事任免工作委员会”副主任期间,杨成勇充当了“贿选掮客”的角色,为“粤北首富”朱思宜当选全国人大代表牵线搭桥、纵横联络。同样,在导致湖南邵阳贿选案曝光的黄玉彪事件中,充当“贿选掮客”的又是一位“联工委”主任。衡阳贿选案中,也有人大机关工作人员涉案。

  从这些事件来看,根治贿选顽疾的明显处方就是减少选民与候选人之间的中间环节,使选举过程“去官僚化”。符合这一处方原则的刚猛药剂自然是直接选举,即由全国选民直接选举全国人大代表,全省选民直接选举省人大代表,以此类推。但这意味着要修改组织法、选举法和代表法等一系列法律,不符合循序渐进的改革思路,很可能导致动荡和不稳定。

  更温和稳健的做法则是借鉴有成熟选举经验的国家和地区的做法,在选举过程管理方面进行中层修补。比如,在中国香港特别行政区,为确保“在香港举行的选举是以公开、公平和诚实的方式进行的”而设立了选举管理委员会。该委员会是根据《选举管理委员会条例》而设立的“法定机构”,具有独立、公正和非政治性的特征。该委员会目前仅有三名成员,主席是高等法院的汤骅法官,委员包括骆应淦资深大律师和张妙清教授。从具体的人员构成来看,该委员会的成员完全由颇受香港公众信任、体现着独立和公允品质的法律界和学术界人士组成。

  该委员会的具体职能包括:考虑或检讨选区分界并提出建议;主持和监督选举,并规管其程序;启动和监督选举委员会的组成过程;监督选民登记及有关的推广活动;向行政长官报告任何有关选举和选举委员会组成的过程的事宜;以及属于自由裁量范围的“采取任何适当的步骤以确保选举是以公开、公平和诚实的方式进行”。这种去官僚化、独立公允的选举过程管理模式很值得内地借鉴。

  实际上,去官僚化不仅应该是选举管理改革的主要目标,还应当是整个人大制度改革的方向之一。长期以来,人大(实际上主要是人大常委会)被认为是政府的“五套班子”之一,与其他党政部门除了职能分工以外并无二致。这严重扭曲了人大制度为整个政府架构提供正当性与合法性的宪法原意。只有当人大不再隶属于官僚体系而真正能够代表人民的时候,它才能够发挥宪法所赋予它的职能。也只有在这个时候,由它产生并对它负责的行政、司法等部门才能取得人民的信任并获得正当性。

  纲举则目张。抓住官僚化这个病根之后,我们就会发现:贿选其实是当下体制的必然结果。整个选举过程都在党和政府的严密控制之下,独立候选人没有生存空间,“内定”的候选人也无法不经组织同意而展开竞选宣传活动。因此,“给钱”就成了“求关注”的唯一方式。同时,由于人大常委会中的选举管理部门掌控着选举人和候选人之间的交流渠道,其负责人也能从中收取“中介费”,获得极大的权力寻租空间。

  面对这种权力垄断和权力冗余造成的问题,我们应该提出的问题不是“谁来监督监督者”(从而为创设新的权力提供机会),而是如何去除不必要的干预,还选举一个自由竞争的空间。

  资料

  湖南衡阳:省人大代表56人贿选

  据新华网2013年12月28日消息,湖南省人大常委会27日至28日召开全体会议,对在衡阳市十四届人大一次会议期间,以贿赂手段当选的56名省人大代表,依法确认当选无效并予以公告。衡阳市有关县(市、区)人大常委会28日分别召开会议,决定接受512名收受钱物的衡阳市人大代表辞职。

  2012年12月28日至2013年1月3日,湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议,共有527名市人大代表出席会议。在差额选举湖南省人大代表的过程中,发生了严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件。现初步查明,共有56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为,涉案金额人民币1.1亿余元,有518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。

  根据中国选举法和代表法的有关规定,湖南省十二届人大常委会第六次会议决定,对以贿赂手段当选的56名省人大代表依法确认当选无效并予以公告;对5名未送钱拉票但工作严重失职的省人大代表,依法公告终止其代表资格。衡阳市有关县(市、区)人大常委会会议分别决定,接受512名收受钱物的衡阳市人大代表及3名未收受钱物但工作严重失职的市人大代表辞职。另有6名收受钱物的衡阳市人大代表此前因调离本行政区域已经终止代表资格。

  湖南省委近日通报了这起案件的调查处理情况并强调,衡阳破坏选举案涉案人员多,涉案金额大,性质严重,影响恶劣,是对中国人民代表大会制度的挑战,是对社会主义民主政治的挑战,是对国家法律和党的纪律的挑战,必须依法依纪严肃查处。湖南省有关方面已对涉案的党员和国家工作人员进行党纪政纪立案调查,对涉嫌犯罪的人员移送司法机关审查。在案件进一步调查中,如发现有其他人员涉嫌犯罪的,也将移送司法机关依法处理。

  另据了解,湖南省政协副主席童名谦(时任衡阳市委书记、市人大换届领导小组组长)失职渎职,对本案负有直接领导责任,中央已决定免去其领导职务,现正在按程序办理,由中央纪委立案调查。

  据湖南人大网站12月28日消息,湖南省正式公布第十二届人民代表大会代表中,因根据选举法第五十五条关于以金钱或者其他财物贿赂代表,妨害代表自由行使选举权而当选的,其当选无效的规定,确认由衡阳市人民代表大会选举产生的56名省十二届人大代表当选无效,并公布了这56人的名单。

  之后的12月29日,中央纪委监察部网站消息,经湖南省纪委研究并报湖南省委批准,决定对衡阳破坏选举案进行立案调查;对涉案的431名党员和国家工作人员进行党纪政纪立案;对在调查中发现涉嫌犯罪的人员,移送司法机关审查。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈法善
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
全选

新闻订阅:订阅后,一旦财新网更新相关内容,我们会第一时间通过发邮件通知您。

  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信

热词推荐:
雷洋案最新进展 人民币贬值 融资融券T+0 日元汇率为何走强 山东问题疫苗事件 英国脱欧公投时间 首都 北京 国外成人色情电影网站 周其仁 财新网 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 2016年7月4日江南都市报 雷洋事件 曹建方 欣泰电气