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落后干部制度提供腐败温床

2014年04月30日 09:54 来源于 财新网
贪腐如此泛滥,一个重要原因,是干部管理制度的建设长期滞后。坚持有效反腐,不是运动,其本身就孕含着制度的建设与创新
黄靖
财新网“思想漫笔”专栏作家。现任李光耀公共政策学院特聘教授暨亚洲与全球化研究所所长。哈佛大学政治学博士,曾任布鲁金斯学会外交政策所资深研究员(2004-2008),并曾任教于哈佛大学 (1992-94)、犹他州立大学(1994-2002)及斯坦福大学 (2002-04)。1998年获终身教授职。

  【财新网】(专栏作家 黄靖)有人认为,目前的反腐,更像是一场运动,而非制度建设。因此,虽有一时之功,但难有持久之效。此说听似有理,其实不然。

  新的领导集体上任以来,旗帜鲜明地反腐,老虎苍蝇一起打 。上至政治局委员,下至基层干部,大批贪腐官员落马。其间尽管号召走群众路线,并要求广大干部“洗澡、照镜、治病”,但没有搞类似“检举、揭发、大批判“的群众斗争,而是纪检、检察、司法等部门各司其职:深入调查、认真举证、依法治罪。遵循的是既定的法规和纪律,依赖的是现行的体制和制度。反腐卓有成效,其根本原因恰恰是因为抓紧了一度涣散的法纪,执行了几乎坍坏的制度。

  但必须认识到,贪腐如此泛滥,除了作风懈怠、精神萎靡、纪律涣散以至政策失误等各种因素之外,一个重要的原因,是干部管理制度的建设长期滞后。尤其是改革开放以来,一方面,执政党的利益随着经济的快速发展和社会的不断开放而日益多元化;另一方面,执政党的干部管理制度却因循守旧,流于形式,非但不能有效管理干部,反而为贪腐的泛滥提供了种种漏洞甚至温床。

  何以至此?

  干部管理制度失效的原因

  首先,执政党利益多元化是对干部管理制度的最根本挑战。市场经济推动的快速发展,导致中国社会迅速多元化,各利益团体不断涌现;各地区、各部门之间的利益关系日趋复杂,政策诉求日益多元;而各地方、部门的实际利益和中央制定的政策往往相左甚至抵触,由此导致各种形式的政策扭曲现象:即所谓“上有政策,下有对策”——土政策愈演愈烈。其结果,是政出多门、有令不行在各级政府中普遍存在;消极懈怠、阳奉阴违在干部官员中屡见不鲜。

  执政党利益多元化导致的另一结果,是在同一级别的干部之间,由于岗位分工不同导致经济待遇和社会地位的明显差别,从而引发各级干部日益强烈的利益诉求。原有的干部管理体制难以应对这些利益诉求,却只强调用政治忠诚、道德纪律来约束干部,这实际上是认可了同级干部中原本不合理、甚至有悖党纪国法的各种待遇差别。普遍的政策扭曲现象和同级干部之间待遇差别的“合理”存在,为腐败提供了体制上的诱因。

  其次,封闭的干部管理体制和开放的社会经济发展不相适应,使干部们在升迁过程中“千军万马过独木桥”。由于没有与社会横向流通的机制,广大干部在金字塔的政府结构中始终面临升迁瓶颈。一方面是仕途进步的瓶颈越来越窄,另一方面是快速发展的多元社会中各方面的诱惑越来越大。其结果,使一些干部为克服“升迁瓶颈”而寻求旁门左道,利用各种制度漏洞寻求出路,以至违法乱纪。各级干部突破升迁“瓶颈”的渴求,为腐败提供了强劲的利益驱动。

  再次,改革开放以来中共决策机制的演变削弱了干部管理体制。在一党领导的政治体制下,决策过程必须高度集权,以确保政策的连续形和有效性——这是政治稳定的根本保证。然而,依靠市场机制推动经济快速增长,则必须要分权让利,以便各级干部能够在瞬息万变的市场经济中及时采取相应对策,保证经济持续发展。显然,目前的干部管理体制不能适应这一政治上集权、经济上分权的决策机制。一方面,市场经济发展导致的分权削弱了中央在干部管理中的权威和权力;另一方面,决策上的“一元化”使得各级主管领导在干部管理中易于搞“一言堂”。集权与分权的矛盾,为腐败提供了制度上的漏洞。

  从中国社会转型的广角来看,干部管理制度更是落后于形势的发展。在以工业化为基础的现代化过程中,人们最重要的经济资源从其脚下的土地转变为可携带的知识与技能,因而获得了在农耕社会中不可想像的个体经济独立性和社会能动性。一个经济独立并能自由迁徙的人,必然要追求以“我”为中心的价值理念。因此,经济现代化的过程,也是一个以“平等、公正、自由”为核心的“公民”价值观逐渐取代以“忠孝礼仪信”为核心的“臣民”价值观的转变过程。随着这一转变过程的发生,人们为保障、优化自己的权益而积极要求政治参与。在这一过程中,广大干部非但不能置身其外,反而因其较高的教育水准、较好的能力素质和较强的责任感而产生更强烈的政治参与要求,党内的民主呼声因此而起。然而,封闭的干部管理体制不能顺应这一发展趋势,反而日益成为发展党内民主的阻碍。对党内民主的压制,为腐败提供了权力的保障。

  干部管理制度中的积弊

  在任何政体中,对官员的管理不外乎三个系统:选拔系统,监管系统,惩罚系统。就结构而言,这三个系统在中共干部管理体制中早已确立:任免、升迁干部的组织系统,监督、检控干部的纪检系统和依法惩处贪腐干部的司法系统。

  长期以来以,以这三个系统为主干,中共发展了一套纵横交错的干部管理体制。所谓“纵”,就是从中央到基层,三个系统各自在其对口单位实施垂直管理。所谓“横”,就是各级党委对同一层级的三个系统的统一领导。在战争年代以及建国后的社会主义计划经济时期,这套纵横交错的干部管理体制是有力并有效的。

  然而,改革开放以来,尽管通过领导干部轮调、党校培训、干部考评、纪律教育/检查、“双规”以至“异地审讯”等手段和措施来加强对各级干部的管控,但随着执政党利益的多元化以及改革过程中的“分权让利”,三个系统中自上而下的纵向管理实际上流于形式。相比之下,地方党委对干部的任命、调动、提拔、监控、惩罚等各方面的控制和影响则越来越强。危害更大的是,干部管理中任免、监督、惩罚三个系统非但不能相互制衡,反而在各级党委的“一元化”领导下发展成利益共同体。其结果,组织部门在干部选拔中任人唯亲,甚至买官卖官;监察机制流于形式甚至为虎作伥;司法系统只拍苍蝇,不打老虎,甚至黑狱连连。一方面官官相护,贪污腐败呈板块状发展;一方面钱权结合,特权阶层侵蚀公平正义!干部管理由此形成日常弊端无人管,一出问题惊天下的畸形局面。

  坚持反腐,从监控入手改革干部管理制度

  坚持反腐,将反腐制度化,是改革干部管理制度的根本动力;制度建设上的创新发展,是改革干部管理制度的唯一途径。这是一个巨大的系统性工程。必须有审慎的顶层设计、长期的思想准备和严谨的实施步骤。

  切实加强中央权威,切割干部管理体制中的横向羁绊,强化纵向管理,是改革干部管理体制的主导方向;同时,建立干部向社会的横向流通渠道,打破升迁瓶颈,克服同级干部不同待遇的不合理现象,是改革干部管理制度的必要手段。

  加强纵向管理的前提,是要从制度上确保干部管理体制中选拔、监管、惩罚三个系统的互相独立, 形成必要的制衡机制。否则,加强纵向管理权威或将导致权力的过度集中,结果适得其反。同时,要有轻重缓急。在目前条件下,同时强化三个系统的纵向管理,并不现实。尤其是组织和司法两大系统,牵涉面广,急于求成,反而会引发不必要的混乱。

  实际上,在目前的反腐进程中,制度改革已经进行!最显著的发展,就是中纪委开始总揽各地方纪委主管的选拔、审核、任命。如此发展下去,必然导致在干部监管体制中,由中纪委直接对各级地方纪委纵向领导,在官员任命、考核、调派、薪酬以至家眷安排等各方面实行“一条鞭”管理,切割地方党委对各级纪委的羁绊。

  显而易见,在监管这一重要环节中自上到下的独立运作,必将为干部的提拔任免把关,为司法体系惩罚贪腐提供确凿可信的证据。在此过程中,由于干部的提拔、监管和惩罚三大系统在中央集体领导下互相独立,可以在制度上形成权力制衡,避免纵向管理的纪委体系权力膨胀。

  更重要的是,监管先行的干部管理体制改革,必将带动广大人民群众的实际参与对干部的监督,为反腐提供坚实的社会基础,从而推动整个干部管理制度的改革与创新。

  坚持有效反腐,不是运动,其本身就孕含着制度的建设与创新。毕竟,反腐是治标,制度建设才是固本。

  (作者为李光耀公共政策学院特聘教授暨亚洲与全球化研究所所长)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:闻静
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