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新预算法与地方政府债务

2015年03月27日 11:23 来源于 财新网
通过债务置换与发债等措施可以短期缓解压力为改革赢得时间,但真正实现新预算法精神依然路漫漫,亟需金融、财政以及法律各方面配套改革,从根本上提高地方政府财政状况
胡一帆
胡一帆,瑞银财富管理投资总监办公室(CIO)董事总经理,大中华区首席投资总监及中国首席经济学家;拥有美国乔治城大学经济学博士学位,中国浙江大学经济学学士学位;2015年11月加入瑞银,担任财富管理大中华区首席投资总监及中国首席经济学家;自2007年以来在多家金融机构担任过首席经济学家一职。加入瑞银之前,她在海通国际任研究部主管及首席经济学家,负责 H股研究。此前她在中信证券任首席经济学家,在法国法盛銀行任中国经济学家,以及美银美林亚洲任 股票研究策略师。

  【财新网】(专栏作家 胡一帆)摘要:中国地方政府债务近年急剧膨胀令市场担忧触发信贷泡沫甚至导致金融危机。国家审计署统计显示,截至2013年6月底,中国地方政府债务占GDP比例高达31.5%;我们估计,截至2014年底此比例继续攀升至33.8%。自2014年以来过半地方政府新举债用于偿还旧债,反映偿付压力巨大。

  政策组合拳遏制地方政府债务。被称为“经济宪法”的新预算法,历经十余年的持续修订和讨论,于2015年1月1日开始正式生效。主要新措施包括:1)允许政府直接发行债券。2015年的6000亿元的地方政府债券发行额度已获批。2)地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债,且现有地方政府融资平台债务须于2016年前逐渐退出。公布了3万亿元的地方债务置换计划,其中1万亿元已由财政部基于地方政府2015年的到期债务及偿付能力而分配给各地方政府。3)地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务。4)地方政府债券必须纳入地方财政预算。5)预算计划必须在获批后20天内对外公布。

  通过债务置换与发债等措施可以短期缓解压力为改革赢得时间,但真正实现新预算法精神依然路漫漫,亟需金融、财政以及法律各方面配套改革从根本上提高地方政府财政状况。短期政策包括:

  • 去杠杆,明确债务/GDP比率目标,并设立明确达标时间表。地方政府债务/GDP比率在30%-40%间可能是个较为可行的区间,而设立消减债务的明确时间表也同样重要。高杠杆政府需要采取包括出售政府资产、债务证券化以及中央政府清偿等一系列措施尽快降低杠杆率。

  • 设立偿债基金应对潜在债务危机。基金主要向深陷债务问题的地方政府提供紧急资金救助。 基金应由统一的监管机构主导,可以从各种渠道包括财政收入、税收转让、售出国有资产和央行贷款等筹集资金。

  除了短期措施,还应在更长期内实施解决方案以遏制地方政府债务,以建立一个更加可持续和透明的政府融资体系。主要的长期措施包括以下几个方面。

  • 再平衡地方政府开支与收入。近年来中央和地方政府税收收入大致各占50%,但支出比例约为30%和70%。将部分地方政府的支出责任更多地收归中央目前已经在开展中,尤其在公共安全、教育、环境保护、医疗健康等领域。

  • 给予地方政府一定税收灵活性。除了地方政府债券发行外,开征房产税作为一个长期稳定的收入来源,允许地方政府收取地方税以满足地方具体需求,以及完善中央转移支付体系使其更规范、透明和公平亦是关键。

  • 统一监管主体并加强监管体系。中国债券的发行及交易体系中存在多个监管主体,包括财政部、央行、发改委和证监会,由此在规则及标准方面缺乏统一标准,造成了监管体系分散化。亟需一个监管主体统一整合债券市场,在完备的监管体系之下,满足信息披露公开透明的要求。

  • 建立一个有效的市场机制。中国的债券市场在规模上已跃居全球第三,但流动性较差,且在市场参与度和定价机制方面效率不高。预算软约束导致地方政府的过度投资和过度支出,应由被硬约束来促使地方政府在资金短缺时减少或停止融资活动。需要建立更独立、公正和有竞争力的信用评级机构。

  以下为报告全文:

  中国地方政府债务状况已成为金融系统稳定性的一大隐忧。地方政府债务的快速增长令市场担忧这将触发信贷泡沫破裂,甚至可能导致中国金融危机,尤其由于目前经济正处于下行周期。中国官方机构最近一次开展的债务审计结果显示,中国政府总负债占GDP比例于2013年已达53.2%,相较2012年的39%与2009年的17%,持续快速攀升。其中超过60%的债务源自于地方政府。自2014年以来,过半地方政府新举债用于偿还旧债,反映偿付压力巨大。另一方面,今后几年基建投资需求持续强劲,这可能使债务包袱越滚越大。

  预算改革已拉开帷幕,这是习近平政府330多项改革中的第一项实质性改革,为建立一个更加平衡与透明的政府预算与融资体系奠定基础。被称为“经济宪法”的新预算法,历经十余年的持续修订和讨论,终于在2014年8月31日通过,自2015年1月1日开始正式生效。地方债务问题也是今年3月3日至15日两会期间的一个焦点。财政部长楼继伟把解决地方政府债务问题的核心总结为“开前门”和“堵后门”。也就是说,中央政府赋予地方政府更大的灵活度包括直接发放地方政府债,同时限制地方政府融资平台和银行贷款等其他融资途径。2015年6000亿元的地方政府债券发行额度已获批准,包括5000亿元的一般用途债券以及1000亿元的专项债券;同时辅以3万亿元的地方债务置换计划,以置换现有的地方政府融资平台债,其中1万亿元已由财政部基于地方政府2015年的到期债务及偿付能力而分配给各地方政府。该计划包括发行低息长期地方债券,其收益将用于偿还高息短期银行贷款、城投债以及信托。据财政部估计置换计划每年能够削减400亿-500亿元的利息偿付,大大缓解地方政府的偿债压力。

  一.政策组合拳遏制地方政府债务

  继新预算法去年8月31日通过及今年正式生效,具体措施已陆续发布,包括国务院颁发由2014年10月2日发布“加强地方政府债务管理”,即所谓的“43号文”;国务院于10月8日下发 “关于深化预算管理制度改革的决定”;财政部紧接着于10月23日宣布把地方性债务纳入预算管理的新规定,以及财政部今年3月6日宣布的债务置换计划。其中的主要内容包括以下几方面。

  允许省级政府本身或为下级政府发行债券,债券额度需限制于国务院所批额度之内,并需经全国人民代表大会审批。除了2014年的小范围试点项目外,地方政府但在2015年前不允许直接发行地方政府债券。有需要的地方政府须向财政部提出申请,财政部会在当地政府的发债配额内代理投标、发行和偿还等事宜。由于债券的本金和利息偿由地方政府偿还,并由财政部担保,所以被视为违约风险非常低。财政部于2014年5月24日曾启动一个地方债试点计划,允许10个地方政府在2014年发行地方债券,总额度为1092亿元。这10个省市包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏和江西。截至2014年底,地方政府债券发行总额为币1.2 万亿元,约占银行间债券市场总发行金额的3.5%。

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  2015年的新预算法为地方政府发行债券扫除障碍。省级政府可以为自己或代表包括市、县等有融资需求的下级政府发行债券,由国务院确定并下发额度,并由全国人民代表大会审批。地方政府债券将由借款人偿还但由省级政府作担保。

  地方政府不再通过地方政府融资平台或企业渠道举债;现有债务不能延展,特殊情形下需举债以完成当前项目的,必须受到严格的审查;地方政府融资平台需于2016年前逐渐退出。地方政府融资平台自2008年一揽子4万亿元的基础设施投资刺激计划以来已成为地方政府融资的主要工具之一。大多数地方政府投融资平台投资于基建和城市建设项目以发展地方经济,主要投资于两大类别——公益性项目例如城市设施、园林与垃圾处理项目,以及准公益性项目例如电力、公路和铁路项目。根据WIND统计,截至2014年底前,银行间债券市场中地方政府融资平台债券增长至3.7万亿元,占总发行额的10.9%,是地方政府债的3倍多。细分地方融资平台债,省级政府发行金额占比57.8%,地级与县级市政府紧随其后。跨地区看,发达省份/城市比如东部地区的江苏、北京和天津是主要的地方政府融资平台发行者,占发行总额超一半,而西部、中部与东北地区占比分别为24%、19%与5%。

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  除了规模庞大,地方融资平台债券的期限结构传递出更多的信息。超过8000亿元的地方融资平台债券将在2015及2016年到期。首个偿付高峰将在2015年二季度到来,到期还本付息总额为1570亿元。在新预算法以及“43号文”去年末宣布后要求所有地方融资平台2016年前退出,出于对银行间市场潜在违约的担忧,一度引发市场波动。特别是去年12月相关地方政府撇清对于12亿元的常州市天宁区“14天宁债”和10亿元的乌鲁木齐“14乌国投债”的担保责任后,两债未能如期展期引起市场动荡。3月6日两会期间财政部宣布用置换计划来处理地方政府融资平台债务,极大地缓解了市场紧张情绪,也反映了中央政府控制地方债务以及“争取时间”避免系统性金融风险爆发的决心。

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  简而言之,包括地方融资平台债在内的部分地方债将被视为正式的地方政府债务,并将由清晰的市政债替换,省级政府进行担保。换而言之,在3万亿元人民币的额度内,高成本、低流动性的短期债务将置换成为低成本的政府担保的长期市政债,这部分应该很容易被市场所接受。但另一方面,也会有一些高信用风险的地方融资平台债不受投资者青睐,其违约风险还是相当高的。对于此类债务,考虑到央行今年的首要任务之一是防止系统性或区域性金融风险,我们认为中央政府最终还是会通过各种渠道买单。例如,在一定折价下可以是央行直接购买相关债务,也可以是政策性银行在央行融资下购买,或者由财政部直接核销部分债务。这可能引发道德风险的争论,但不失为赢得时间稳定市场的一种策略性反映。

  地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务。主要有三种地方政府债券——一般用途债券、专项用途债券和通过公私合作伙伴关系(PPP)模式发放的债券。

  一般用途债券为没有特定现金流的一般债务项目融资,通过财政收入偿还。一般债务项目主要涉及的是未来现金流量不确定的公共利益项目。它们包括城市建设项目如市政设施和城市基础设施建设,公共住房项目如棚户区改造和经济适用房,公共设施如污水处理和水利。一般债券的偿还由财政收入和补贴负担。

  专项债务为专项债务项目融资,通过项目收入偿还。专项债务项目一般会产生一定的收入来源。这些公共服务项目包括如热气和电力供应,交通运输如收费公路、地铁和机场。专项债务项目的偿还由项目本身的未来现金流量负担。

   PPP模式下的债券以吸引更多民间资本进入公共项目。中国各级政府提供了大约1/4的基建项目资金。民营资本参与基础设施项目不仅能够在很大程度上缓解地方政府的融资压力,也能够提高投资效率,政府与民营资本共享利润共担风险。地方融资平台退出以后,可以预计PPP模式将在政府支持项目中发挥更加重要的作用,尤其在公用事业与公共设施建设领域,例如机场、发电厂、医院与学校等。PPP模式已在海外被广泛成功应用。例如在美国,15%的供水服务采用PPP模式,在美国南部越来越多的交通运输项目比如高速公路也开始采用PPP模式。

  中国政府自去年末开始大力推广PPP模式。2014年11月26日,国务院就PPP发布指引,12月4日财政部公布首批30个PPP示范项目清单,总投资规模约1800亿元。这向国内外投资者传递出清晰的信号,欢迎其参与PPP项目的建设。示范项目集中于基础设施和公用事业,包括供水、供热、污水处理、垃圾处理、地下管道、医疗保健、体育设施、城市基建等工程。财政部还将设立一个专项基金以向PPP项目提供补贴和资金补助, 并从项目开始支持直至最终运行。该基金也能直接参与到某些项目中,以帮助提升市场对于其偿付能力的信心,这有助于降低融资成本或市场所需的风险溢价。

  地方政府债券必须纳入地方财政预算。目前地方政府预算为单个年度预算,地方政府可在当年借入或借出。由于地方财政收入及支出明显失衡,地方政府出现财政赤字时,通常通过地方政府融资平台借钱弥补赤字,从而累积更多表外政府债务。新预算法下采用跨期预算约束。在跨期预算制度下,财政计划可以设立为更长的周期, 比如3到5年,从而更好地满足通常持续数年的基建项目时间跨度要求。由此地方政府可以基于其财政状况和融资能力更好地作出跨期税收,支出和发债决策。

  预算计划必须在获批后20天内对外公布。根据现行法律,国家预算年遵循公历年起始。国家预算于每年9月编制,所有中央和省级政府的支出计划和收入预算上报给财政部预算部门。中央和地方政府的预算加总后先由国务院审批,然后上报至全国人民代表大会于每年一季度前最终审批。地方预算草案在总预算获批后将由地方各级人民代表大会审批。预算年度从每年1月1日开始,而全国人大会议通常于每年3月举行,在这3个月内,地方政府可以根据前一年的预算安排日常运作。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影
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