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地方债务置换是否“行政摊派”

2015年05月14日 10:24 来源于 财新网
本次债务置换“摊派”和规定利率上限并非单纯的行政干预,背后具有市场化的逻辑

  【财新网】(专栏作家 邓海清)本轮地方债发行,是在新《预算法》框架下进行的第一次债务置换。在新《预算法》框架下的债务发行,体现了从无序到有序,从混乱到规范,从分权到集权的过程。债务有望被纳入透明箱中,因此地方政府资金黑洞对利率市场化的阻碍部分消除。

  本次债券置换的基本特点是:高等级、长期限、平滑性。本次债务置换是存量债务置换,从地方政府债务演化来看,发债主体资质逐渐下沉,现在到期的债务多为高等级债务;站在地方政府的角度,发行长期限的债券更符合其利益,预计发行债券将以长期为主;发行的方式为公开与市场相结合,按“谁的孩子谁抱走”的方式来看,信贷和“非标”为主体,公开发行具备规模较小、对市场冲击较小、平滑性的特点。

  为何债务置换节奏如此之快?

  根据媒体报道的债务置换版本,此次债务置换的截止时间为2015年8月。当前为5月中旬,距离此次地方债置换截止时点尚不足3个月。如果相关报道属实,为什么会如此急切地进行债务置换?

  我们认为,第一,目前资金面极度宽松,央行降息有助于融资成本下降,二季度或为利率底部,在此时进行地方债发行有助于降低地方政府整体的融资成本,三季度之后面临利率上行压力,抓住低利率时间窗口进行债务置换对于降低政府成本极为有利;第二,年内有可能会进行第二次的债务置换,因此尽快完成第一轮置换,能够为第二轮的债务置换预留时间,因此对债市而言仍然存在潜在供给压力。

  债务置换银行是否吃亏?

  按照媒体的报道,此次债务置换的发行利率下限为同期国债收益率,上限为国债收益率上浮30%。如果相关报道属实,与贷款或者非标相比,银行配置地方债是否吃亏?我们认为是的。主要原因有以下几点:第一,按照2013年6月的统计,在地方政府的债务融资中,通过融资平台公司的融资占比高达38.96%,融资平台公司的融资成本是较高的;第二,在整个地方政府融资中,市级平台和县级平台占比分别为40.75%和28.18%,这两者的综合接近70%。县级平台及多数市级平台原本债务的收益率应当是比较高的。将5年期贷款利率上浮10%-20%作为地方政府融资成本并不符合实际。我们认为,使用一般贷款的加权平均利率较为合适,3月末一般贷款加权利率为6.78%,考虑降息后利率下降10-20BP,贷款利率约为6.6%。

  目前国债利率为3.4%,如果按照市场一般的观点,地方债利率比国债利率高30-60BP,则地方债利率约为3.7-4.0%。与贷款相比,加上50Bp的税收溢价和160BP的资本占用溢价,相当于5.8-6.1%,即使考虑流动性溢价,仍然低于一般贷款利率6.6%,所以银行进行地方债置换是吃亏的。

  本次债务置换是否“行政摊派”?

  市场对于地方债务置换能否降低利率有很大的争议,代表性的观点有两个:一是地方政府债务利率高是市场化定价的结果,地方债务置换无法降低地方债务利率。二是银行负债利率决定资产利率,在银行融资成本居高不下的背景下,银行无法接受利率较低的地方债。这两种观点的结论是,地方债务置换无法通过市场化方式降低利率,只有通过行政化手段或者央行QE才能降低政府融资成本。

  我们对上述两种观点均持否定态度。过去地方政府融资贵并不完全是市场化定价,而是受到“软约束”的影响。对于银行而言并非简单的负债利率决定资产利率,而是相互影响;在高收益资产减少甚至消失后,银行负债利率将相应降低。此外,融资主体由包含市县级政府在内,变为省级政府融资,信用资质提高也将促使利率降低。具体而言:

  第一,地方政府债务的风险和收益并不匹配,融资贵受“软约束”影响,约束硬化后利率有望降低。现在地方政府债务对银行而言实际是优质资产,其可类比对象是2009年之后的国开行,即目前政府对银行的负债都对应着基础设施或者土地资产,并非坏账。根据兴业银行2015年一季度业绩说明会会议实录,兴业银行“表内表外的政府融资平台资产总的规模大数约1 万亿,到目前为止没有一分不良”。既然地方政府债务风险如此之低,为何地方政府融资成本却很高?一个重要因素是“软约束”。过去地方政府高融资成本类似于“监管套利”,即地方政府在国家限额之外融资,需要付出额外的代价,另一方面地方政府对于融资成本并不敏感,导致地方政府对金融机构议价能力较弱。随着新预算法的实施,地方政府约束逐渐硬化,地方政府对银行的议价能力增强,风险溢价将与实际风险相匹配,地方政府融资成本将降低。

  第二,银行融资成本并非地方债利率的决定因素,银行的负债利率与资产利率相互影响,高收益资产减少后,银行负债利率将下降。很多人认为,银行融资成本是银行配置资产的下限,即成本决定资产收益率。但事实并非如此,一个典型的例子是2014年初,当时很多人将银行融资成本高作为债券收益率无法下行的原因,但结果是债券市场的特大牛市。一方面有央行适度宽松的因素,另一方面与“非标”等高收益资产消失有关。银行无法负担高融资成本之后,对于负债端的议价能力将增强,结果是货币市场利率、理财产品利率、货币基金利率的下降。反过来讲,银行之所以能够承受高融资成本,是因为有高收益的资产,而一旦高收益资产消失,则银行融资成本亦会随之降低。地方政府、房地产、产能过剩行业是过去银行高收益资产的主要来源方,2014年开始,产能过剩行业违约显著提高,房地产市场下滑,高收益资产大幅减少。随着新预算法的实施,地方政府预算约束增强,地方政府不再提供高收益资产,最后一个传统高收益资产来源也将消失。目前新增的高收益资产是股权类资产,但是短期内股权类资产的增加远远无法对冲三大传统高收益资产的减少,银行的高收益资产系统性减少,这将再度导致银行融资成本的降低,因而不能将当下的银行融资成本看作地方债利率的下限。

  第三,发债主体的信用资质增强,亦将降低地方政府融资成本。在过去,尽管预算法明确规定地方政府不得举债,但是各级地方政府纷纷通过融资平台等方式融资,负债主体资质由省级到市级再到县级都有,而融资主体资质的不同导致融资成本差异极大。以城投债为例,AAA级5年期城投债收益率目前是4.5%,而AA-级5年期城投债收益则高达6.2%,两者相差1.7%。新预算法规定统一由省级地方政府举债,省级政府融资后再将资金向下分配。省级政府信用资质明显好于市级、县级政府,风险溢价将显著降低,因此从信用资质角度讲,地方政府债务置换将县市级政府信用变为省级政府甚至中央政府(省级政府举债额度由中央批准,在某种程度上讲具有中央政府信用),这也将导致地方政府融资成本出现整体性下降。

  综上所述,地方政府债务违约率极低,过去的高收益并非完全的市场化定价,而是有“软约束”因素。随着地方政府约束硬化,地方政府议价能力将增强,地方政府融资成本将下降。同时,地方政府不再提供高收益资产,银行高收益资产的减少将导致银行负债成本降低,目前的银行融资成本并非地方债利率的下限。此外,县市级政府信用变为省级甚至中央政府信用,亦将降低地方政府债务成本。

  本次债务置换“摊派”和规定利率上限并非单纯的行政干预,背后具有市场化的逻辑。市场普遍预计,公开发行的地方政府债比对应期限的国债利率高30-60BP,在此次规定的1-1.3倍国债利率范围之内,因此规定利率并不意味着非市场化。事实上,地方政府债务高融资成本本身就是非市场化的行为,通过行政手段进行纠正恰恰符合市场化的要求。地方政府债务置换类似于“双轨制”并轨,行政化的手段更多的是为地方政府债务置换顺利进行提供保障,避免短期内全局性资产配置调整对市场造成严重冲击,而并非地方政府融资成本降低的本质。地方政府债务置换能够降低地方政府负债利率的根本原因在于地方政府预算约束增强,“软约束”问题得到一定程度解决。

  将地方政府债纳入抵押品范围,与QE完全是两码事

  地方政府债纳入抵押品的最大意义在于,为地方政府债提供流动性,从而降低地方政府债的流动性溢价,而之前地方政府债不具有流动性是商业银行消极对待地方债务置换的重要原因之一。央行和财政部在地方债流动性问题上做出让步,有助于地方债务置换的顺利进行。

  将地方政府债纳入抵押品范围,与QE或者“放水”无关。银行可以使用地方政府债向央行抵押,并不意味着银行只要申请央行就会同意,具体投放规模和利率并不取决于商业银行,而完全是由央行决定。PSL、MLF等新型工具的本质是解决外汇占款投放基础货币不足的问题,工具本身并不意味着“放水”。不能认为,央行直接给银行钱就是“宽松”;事实上,如果央行给银行钱少于应当给予的基础货币规模,实际是“紧缩”。因此,就数量型调控而言,关键是投放基础货币的总量,而通过什么方式投放并不是重点;就价格型调控而言,关键是利率变高还是变低,基础货币投放的方式和数量都不重要。将地方政府债纳入抵押品范围仅仅是丰富了央行的货币政策工具箱,并不涉及央行是否使用、如何使用,更不表明央行货币政策取向。需要强调的是,QE的前提条件是“零利率”和常规货币政策工具失效,中国目前这两个条件都不具备,所以即使央行进行以地方政府债为基础的PSL、MLF,也与QE并无关系。

  对债券市场影响:缓解“需求冲击

  此前我们提出了“需求冲击”的概念,即银行面临高收益资产缺乏(无房地产和地方政府“非标”可配),而流动性泛滥(降准后资金充裕),所以会出现对债券的配置需求增加,且对信用债风险钝化。本周一级市场招标情况良好,中标倍数普遍在3倍附近,中标利率低于二级水平,且货币市场利率连创新低,验证了我们的判断。

  “需求冲击”为地方债务置换提供了绝佳的机会。如前所述,我们认为地方债务融资成本下降的本质是地方政府预算增强,“软约束”问题得到一定程度解决,因此长期来看,地方政府融资成本下降是比较确定的。短期来看,银行间流动性泛滥为本次地方政府债务置换提供了更为有利的条件。作为首轮地方债务置换,本来难度应该是较大的,而在目前的环境下遇到的阻力将小很多,这也正是上述三部委急切推进地方债务置换的原因。

  对于银行来讲,是否积极参与地方债务置换,需要在未来经济增长、未来高收益资产供给和现阶段流动性泛滥之间综合考虑。如果现在不配置资产,那么只能在货币市场以超低利率融出资金,显然是低于银行融资成本的;如果现在配置资产,就意味着放弃未来配置其他资产的机会。而随着经济企稳,房地产反弹,未来高收益资产的供给可能增加。所以,配与不配资产都有道理,最终参与地方债的程度可能取决于不同银行对于未来的判断。

  对于债券市场,地方债置换、经济企稳、房地产销售反弹等导致的资产供给增加,有助于缓解目前债券市场的“需求冲击”。因此,短期而言,“需求冲击”仍在继续,“护城河”策略收获期并未结束;但是“需求冲击”结束后,债市面临反弹压力较大,且受长端供给压力影响反弹幅度更高。

  对于城投债,一方面地方债务置换会使得城投债的信用风险暴露的可能性下降,另一方面在债务置换的关键时期,城投债务出现违约问题的可能性非常小,此外城投债与地方债收益率存在利差收窄的动力,再叠加银行配置收益率较高资产的刚性需求,我们认为城投债优于利率债,信用利差将继续收窄。

  作者为中信证券固定收益研究主管、首席分析师

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影
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