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独木难撑的养老金制度如何可持续

2015年05月28日 08:44 来源于 财新网
世界上已经建立社会保障制度的发达国家大多是多支柱的;中国三支柱体系尚未完善,甚至第一支柱都存在巨大的隐性资金缺口;山东省划转30%国有资本充实社保,可谓“开天下风气之先”
胡继晔
胡继晔,中国政法大学法和经济学研究中心教授,主要研究方向:养老金融,法律与金融监管,法学博弈论。具清华大学工学学士、法学硕士及社科院经济学博士学位,国家公派英国牛津大学访问学者,欧盟-中国社会保障项目中方高级专家。承担国家社科基金课题《社保基金监管立法研究》,承担全国人大财经委《社会保险与社会救助制度衔接研究》课题、人力资源和社会保障部《社会保险基金监督管理条例》立法调研课题等多项课题研究。担任中国社会保险学会、中国世界经济学会理事。

  【财新网】(专栏作家 胡继晔)中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出社保改革的总体目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。如何做到养老保险制度的“公平”,又如何让养老金体系“可持续”,成为未来我国养老金改革的重中之重。

  从现状来看,我国“公平”方面取得的成效是十分显著的。截至2014年底,城乡居民基本养老保险参保人数50107万人,实现了制度全覆盖,也同时实现了城乡居民之间养老保险的公平。2015年初国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,将政府公务员也进入了社保体系,实现了真正的“并轨”,在养老保险制度“公平”方面迈出了决定性的一步。

  然而,我国养老金制度在“可持续”方面面临的形势仍然十分严峻。近日公布的2015年全国社会保险基金预算显示,剔除财政补贴后全年基本养老保险“亏空”将超过三千亿元,制度可持续性堪忧。而近期山东省划转30%国有股的做法,对于增强养老金制度的可持续性,提供了范例。

  一、“可持续”的决定性因素:建立多支柱养老保险体系

  我国在养老保险制度“公平”性上取得重大进展的基础上,“可持续”将成为下一步改革的重点。实际上,早在1990年代中国社会保障制度改革方案的设计阶段,世界银行向中国政府建议就是建立“三支柱”的养老金体系:第一支柱是保证所有退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险,第二支柱是基金积累制的强制性个人账户,第三支柱是对期望目标做补充的自愿缴费。此后,世界银行于2005年在原来“三支柱”的基础上增加到“五支柱”体系,不同的支柱分别应对不同风险,多个支柱相互配合以分散风险,增强养老金制度的可持续性。

  世界银行的上述建议来源于实践——世界上已经建立社会保障制度的发达国家大多是多支柱的。在OECD 34国中,第一支柱都比较健全,其中18个国家第二支柱也很完善——具有准强制性缴费的特征,如澳大利亚、荷兰、瑞士、英国等国第二支柱覆盖率均在70%以上,其中荷兰近100%,其2013年的养老金资产高达GDP的150%;而近年来欧债危机重灾区的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙四国虽然也都是OECD成员,但第二支柱都很弱,政府强制性要求很低,如希腊第二支柱覆盖率几乎为0,其余三国也低于10%,养老金资产也都不足GDP的10%,养老保险体系过于倚重第一支柱,加剧了财政和债务危机。

  各国养老金制度的可持续性与多支柱密切相关。全球最大的保险公司之一安联对世界前50大经济体的养老金体系可持续状况进行了统计,其发布的“养老金可持续指数”(Pension Sustainability Index,PSI)是一国养老保险体系可持续性的综合性指标,其中建立了“超级年金”的澳大利亚PSI排名首位,第二支柱发达的荷兰排名第5,瑞士第7,美国第8,英国第10,而第二支柱落后的欧债危机国家中排名最高的葡萄牙仅列第34,意大利第39,西班牙第40,希腊第43。我国的养老金可持续性指数排名第45,甚至低于深陷欧债危机的希腊,仅好于叨陪末座、排名第50的泰国,可持续性堪忧。

  目前我国的养老保险制度过于倚重第一支柱,形成独木难撑的状况。根据人社部发布的统计数据,2014年末全国参加第一支柱城镇职工基本养老保险人数为34115万人,由于我国的第二支柱企业年金是企业自愿建立的,同期参加企业年金的职工2292万人,仅为第一支柱的6.7%,和欧债危机各国同列。认识到这个问题的严重性,2015年3月27日国务院通过的《机关事业单位职业年金办法》明确第二支柱的职业年金将强制性建立,所需费用由单位和工作人员个人共同承担,费率分别为工资的8%、4%,缴费基数与基本养老保险缴费基数一致。我国强制性职业年金的发展可望带动企业建立企业年金步伐的加快,中国第二支柱养老金的发展将迎来新的历史机遇,通过投资资本市场保值增值,促使中国养老金多支柱体系的完善,增强可持续性。

  我国第三支柱自愿商业养老保险发展成为重要补充。我国较高的储蓄率源于民众对未来的一系列不确定性因素的担忧,尤其是步入老年后的生活风险。随着公众保险意识的觉醒,寿险产品供给不断丰富,个人储蓄型养老保险近年来获得了较大的发展,正在逐步成为养老保险三支柱体系中一支不可忽视的力量。根据中国保监会公布的数据,近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长,2001-2014年保费收入年均增长16.9%,2014年的年金寿险保费收入2822亿元,有效保单6934万件,覆盖1.01亿人次,保额达到1.44亿元。依靠寿险为自己未来的养老锦上添花成为更多人的理性选择,这也客观上促进了养老保险第三支柱的发展。

  二、“可持续”的现实选择:划转国有股充实养老保险

  我国三支柱体系尚未完善,甚至第一支柱都存在巨大的隐性资金缺口。虽然在不同的预设情境下对养老金缺口的估算结果不同,但正如国务院副总理马凯2014年底接受全国人大常委会专题询问时所言:“如果我们的养老保险体制不改、机制不转、政策不调整,缺口是必然的,不是一星半点的缺口,而是巨大的缺口”。根据社科院世界社保中心发布的“中国养老金发展报告2014”,我国现行统账结合模式下这个“巨大缺口”已高达86.2万亿元。缺口主要来源于计划经济时代的国企职工工资微薄、但有着终身福利的制度承诺,其养老费用均由企业直接承担。

  据统计,从1952年到1978年,我国职工实际平均工资每年只递增0.38%。1978年,全国职工的年均货币工资才615元,居民人均储蓄存款只有21.88元,国民财富的积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%。这期间有的年份积累率高达43.8%,工资总额占国民收入的比重仅为18.9%。所以,国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的。上世纪90年代,为帮助国企脱困,政府努力解决“企业办社会”问题,将职工养老责任从企业转移到新的社会养老保险制度,最初的责任承诺者政府及国有企业,却未将相应的资金注入养老保险的统筹基金,这一笔历史债务至今未获偿清,成为计划经济向市场经济转轨的隐性成本。由于转轨成本没有明确,目前在职职工缴纳的养老保险费远远不够发放退休者的养老待遇,只能挪用在职职工个人账户资金用于发放养老金,结果造成个人账户一直无法做实。

  未雨绸缪,我国2000年建立的全国社保基金理事会就是因应转轨成本的养老金“战略储备”。 2007年7月国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》,其中专设“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”一章,为社保基金转持国有股奠定了法律基础。2009年6月,财政部、证监会、国资委和全国社保基金理事会联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》,而交通银行、中国银行、工商银行、建设银行、农业银行在香港和上海上市时,全国社保基金理事会已经得以转持国有股股权。到2014年年底,全国社保基金资产规模为1.23万亿元,自成立至2014年末累计投资收益额5580亿元,年均投资收益率8.36%,超过同期年均通货膨胀率5.94个百分点,取得了较好的成绩。

  中共十八届三中全会决定提出:“划转部分国有资本充实社会保障基金”,未来通过转持大量国有股,全国社保基金理事会将逐步持有国内上市含国有股公司一定份额的股票。这样做一个潜在的好处是:由于很多上市公司的股票都含有国有股,等比例地转持国有股后,社保基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数,形成中国股市中最大的一个“指数基金”,抵御股票市场非系统风险的能力最大程度地得到强化。2007年沪市6124点时中国股票总市值占GDP的比例曾经超过100%,目前随着新一轮牛市的到来,这一比例将来有望进一步提高,全国社保基金理事会持有的资产也将水涨船高,达到GDP的10%甚至更高是完全可以预期的,那时全国社会保障基金理事会的资产实力就基本可以满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充和调剂基金的定位,大大增强养老金体系的可持续性。

  三、“可持续”的首个范例:山东划转30%国有股充实社保

  除全国社保基金理事会一直在筹集弥补缺口所需的资金外,山东省在全国一马当先,于2014年6月出台《山东关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》,明确“划转部分国有资本充实省社会保障基金”,并提出“设立山东省社保基金理事会,承接管理划转的省属企业国有资本,行使投资者职能”。2015年3月,山东省政府下发了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知》,将省属471家国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金,当省社保基金理事会登记成为适格法人后,省政府将划转范围内的国有资本“一次性转由省社保基金理事会持有”,同时授权省社保基金理事会履行划转股权出资人职能。尚未完成公司股改的企业力争2016年年底前完成,并及时完成国有资本划转。

  山东省国有资本的划转比例达到30%,可谓“开天下风气之先”,是地方性弥补社保缺口的创举。

  未来央企国有股划转全国社保基金,划转国有股到省级社保基金理事会,可以参照山东做法,逐步弥补第一支柱基本养老金的缺口,这些股权可以直接进入资本市场以保值增值。

  职业年金的强制性建立、企业年金的扩面,将使第二支柱养老金在养老保险体系中的作用越来越重要。2014年5月《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出:“壮大专业机构投资者。支持全国社会保障基金积极参与资本市场投资,支持社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金、境外长期资金等机构投资者资金逐步扩大资本市场投资范围和规模。推动商业银行、保险公司等设立基金管理公司,大力发展证券投资基金。”这为我国资本市场的发展的奠定基础,也为三支柱养老金入市奠定了基础。养老金和资本市场的结合越来越密切,彼此促进,共同发展,真正促进我国养老保险制度可持续性不断提高。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影
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