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人民银行法亟待修法

2015年08月10日 14:43 来源于 财新网
二十年前制定的《人民银行法》已经远远不能适应需要,建议尽快通过修法,落实人民银行维护金融稳定的职责,加强人民银行在宏观审慎监管中的主导作用,确定社会融资规模等新政策工具在货币政策中的作用和价值
胡继晔
胡继晔,中国政法大学法和经济学研究中心教授,主要研究方向:养老金融,法律与金融监管,法学博弈论。具清华大学工学学士、法学硕士及社科院经济学博士学位,国家公派英国牛津大学访问学者,欧盟-中国社会保障项目中方高级专家。承担国家社科基金课题《社保基金监管立法研究》,承担全国人大财经委《社会保险与社会救助制度衔接研究》课题、人力资源和社会保障部《社会保险基金监督管理条例》立法调研课题等多项课题研究。担任中国社会保险学会、中国世界经济学会理事。

  【财新网】(专栏作家 胡继晔)1995年3月八届人大三次会议表决通过的《人民银行法》以基本法律的形式明确了中国人民银行作为我国中央银行的地位。在过去的20年中,《人民银行法》作为我国首部金融法明确了中国人民银行的法律地位和主要职责。2003年由于《银行业监督管理法》的推出,对《中国人民银行法》和《商业银行法》进行了少量修改。世易时移,原有的《人民银行法》已经远远不能适应今天中国的宏观经济形势和金融发展的需要。特别在2008年国际金融危机之后,系统性金融风险防范成为全球央行推行金融监管的重点,我国人民银行法修法的要求日益紧迫。

  一、维护金融稳定:立法目标与人民银行法定职能

  金融是国民经济的命脉和血脉,金融稳定关系到国家社会、经济的发展和稳定,因此维护金融稳定是制定中央银行法所必须考虑的问题。欧洲中央银行(ECB)认为:金融稳定是指金融机构、金融市场和市场基础设施运行良好,抵御各种冲击而不会降低储蓄向投资转化效率的一种状态。由于金融稳定具有全局性的特点,以美联储、欧洲央行、英格兰银行、日本央行等为代表的发达经济体中央银行均承担了各自金融稳定的职能。在现代金融体系中,尤其是在金融危机救治过程中,充当最后贷款人并维护金融体系的安全与稳定是央行的核心角色。以美国为例,美联储充当最后贷款人角色,虽然不能保证金融危机不发生,但其却可以最小化金融危机或者金融波动对金融体系带来的冲击与危害。在面对2007年次贷危机引起的严重金融危机中,美联储作为金融系统的最后贷款人开展救助行动,在确保美国金融稳定方面发挥了主导作用。

  我国人民银行法第一条就确立了“维护金融稳定”的立法宗旨,第二条则明确了人民银行“维护金融稳定”的法定职能,而央行货币政策目标是保持币值稳定,可见维护金融稳定是我国中央银行及其立法的核心。但目前法条中的“金融稳定”仅限于原则,鲜有落实的条款,更无金融稳定的问责机制。在机构设置上,央行虽已设立金融稳定局,并从2005年起每年都发布《金融稳定报告》,但其层级并不足以从宏观经济全局的高度来维护金融稳定。

  我国人民银行作为“最后贷款人”的角色的目标就是维护金融稳定,如2005年南方证券破产时央行就提供了八十亿再贷款,用以弥补南方证券挪用客户保证金的“资金黑洞”。但很多时情况下人民银行成为了事实上的“最后埋单人”而非简单的“最后贷款人”,如海南发展银行1998年破产时人民银行就支付了31.4亿元的代价。随着2015年5月1日《存款保险条例》的正式实施,央行仅承担“最后贷款人”而非 “最后埋单人” 的角色定位应当通过修法更加明确。

  按照国际清算银行的观点,一国的金融体系要较好地发挥功能,第一要为健康稳定的信贷文化、有效的市场配置机制构建法律制度和必要的金融市场基础设施;第二要促进市场功能的发挥,使得金融机构的所有权人、董事、管理层、投资者、现有或潜在利益攸关者均能够自律、审慎;第三应建立有效、独立、权威、审慎的监督管理机制,完善市场纪律。这三项因素已被学界视为构成金融稳定的“三支柱”。中共十八届三中全会决定中提出“加强金融基础设施建设,保障金融市场安全高效运行和整体稳定”,就是我国站在金融稳定战略高度对“三支柱”体系的具体回应。

  未来我国人民银行法的修法,应当在建立健全金融稳定第一支柱基础上,促进中央银行履行金融稳定的职责充分发挥,逐步建立一整套完善的金融稳定制度框架,并得到良好执行。具体而言,金融稳定的基本制度框架可主要包括以下五个方面:市场主体、市场结构和秩序、 金融调控和监管、市场支持保障、金融风险处置。这些内容都应当在人民银行法的修法中得以体现,真正落实人民银行金融稳定的职责。

  二、宏观审慎:金融稳定的制度框架和实现形式

  “宏观审慎”(Macro-prudential)这一概念1979年就正式提出,1998年国际货币基金组织中首次将宏观审慎监管理念纳入监管金融体系,2000 年国际清算银行将金融稳定划分为微观审慎层面的稳定和宏观审慎层面的稳定,对应的是以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎监管。宏观审慎监管包括两个维度:一是在时间段维度上处理金融体系随时间变化的整体风险,强调消除金融系统的“顺周期性”。银行业的顺周期性指金融系统内部及金融系统与实体经济之间的能够导致金融不稳定的放大(正反馈)机制,即在经济上升周期银行加大贷款力度,加速宏观经济过热;衰退期惜贷造成衰退加速探底。宏观审慎就是通过逆周期操作来熨平经济波动的波幅。二是在某个时间点的横截面维度处理风险是如何在金融系统内部各金融机构间分布,关注具有系统重要性金融机构监管的重要性。金融系统的总体风险(即系统性风险)并不等于单个金融机构风险的简单加总,单个金融机构健康并不意味着整个金融系统的安全。

  2011年,G20金融稳定理事会(FSB)向各国财长和央行行长提交了《宏观审慎政策工具和框架》研究报告,提出了宏观审慎管理的三大要素:(1)宏观审慎分析,是监管部门对系统性风险进行检测和评估,发现系统风险来源,发出风险预警,为采取宏观审慎政策提供依据。(2)宏观审慎政策工具,是金融监管部门防范和控制系统性风险的手段,如逆周期的资本要求、前瞻性拨备、杠杆率控制、对系统重要性金融机构实行特别监管等。(3)宏观审慎政策安排,是宏观审慎管理政策与微观审慎管理政策的有机结合,以及金融监管政策与货币政策、财政政策、汇率政策的协调配合。在相关国际金融组织的推动下,美国、英国、欧盟等经济体先后建立了专门委员会,全面负责宏观审慎管理工作。宏观审慎管理正在成为各国防范和控制金融系统性风险的主要手段,也应当成为我国人民银行法修法的重点。

  国际学界的研究发现:影响金融系统的宏观经济因素主要包括经济增长、国际收支、通货膨胀、利率、汇率以及资产和负债状况等。金融机构和企业的个体理性和微观审慎,仍可能会在整体上加大系统性风险。宏观审慎的优势在于其具有先发制人的性质,目的在于避免危机,提供了监测和处理财政稳定和实体经济风险的总体框架,减轻商业周期中的溢出效应,即在经济繁荣时期对商业银行提出更高水平的资本要求以减少贷款,减少资产价格泡沫的威胁;而在经济萧条时期减少资本充足率要求,使得银行体系拥有更大的缓冲余地。在实践中,宏观审慎应该达到两个目标:一个是警惕货币当局和机构之间积累的严重失衡和系统性风险,另一个是评估个别机构的失败对金融稳定可能造成的后果。与此同时,宏观审慎还应该恰当处理“大而复杂的金融机构”,即我国近年来强调的“系统重要性金融机构”,这些机构一旦失败将产生系统性风险,并给整个金融系统带来严重的负外部性,从传统的“太大而不能倒”带来的危险扩大到“太重要而不能倒”。我国推出的《资本充足率管理办法》中专门要求“系统重要性金融机构”额外的资本充足率,就是希望通过宏观审慎来防止这些“系统重要性金融机构”失败对金融稳定可能造成的后果。

  关于宏观审慎的人民银行法修法中必须加强人民银行在宏观审慎监管中的主导作用。此次国际金融危机的重要启示是要加强关注整体金融系统的宏观审慎监管,但宏观审慎监管政策的制定和实施还面临很多问题,并可能涉及一些相关的经济体制和管理体制问题。为解决这些问题,作为宏观审慎监管的主管部门,审慎的监督和相应的政策行动必须具备独立、可信和透明的性质。并且,宏观审慎要求监管主管部门能够宏观把控全局,协调各部门的共同发展,并及时处理单个机构或部门中出现的问题,从而保证整个金融行业的安全、稳健发展。在各经济体中的所有现有金融监管机构当中,中央银行是最符合宏观审慎监管的要求的,这也是中央银行的三大基本职能,即发行的银行、银行的银行和政府的银行的必然要求与统一体现。就我国而言,在目前一行三会的金融监管格局中,证监会、银监会和保监会都倾向于对专门的金融机构和部门进行监管与控制,人民银行在宏观把握经济趋势和控制市场风险上更具优势,应突出其在宏观审慎监管中的主导作用。根据央行最新发布的《2014金融稳定报告》,央行不断强化宏观审慎管理,2013年8月建立了由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,使得金融监管协调工作走向制度化和规范化,通过实施并完善逆周期宏观调控、系统性风险监测评估和处置机制,有效维护金融体系稳健运行。

  加强宏观审慎监管作为人民银行法修法的重点之一,必须与微观审慎监管进行有机结合。现阶段针对我国金融体系的顺周期性特点,应当在修法中对资本监管、贷款损失准备计提和公允价值会计准则等外部规则上升为法律的要求。一方面要对这些规则进行修改完善,降低其顺周期效应,另一方面引入逆周期政策工具,如逆周期资本要求、杠杆率指标和前瞻性的拨备计提规则等,在金融体系中建立适当的逆周期机制,从而通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动来减小金融失衡,缓解系统性风险,最终达到人民银行法维护金融稳定的立法目标。

  三、货币政策及其新工具运用

  在历史上,信贷规模和现金计划是我国央行的两大主要政策工具。根据《人民银行法》第二十三条,我国的货币政策三大传统工具主要包括:利率、存款准备金率、公开市场操作。1998年取消贷款限额控制后,广义货币供应量M2对经济变量的解释能力远高于其他变量,目前央行的货币政策工具箱中还包括对商业银行再贴现和贷款。随着经济增长和金融发展,货币政策新工具不断出现,需要在人民银行法修法时予以确认。

  首先是社会融资规模指标的引入。该指标是从2011年起我国宏观调控才引入的新指标,社会融资规模是指一定时期内实体经济从金融体系获得的资金总额,是全面反映金融对实体经济的资金支持以及金融与经济关系的总量指标。之所以引进这个独创性的指标,主要是因为新增贷款不能准确反映实体经济融资规模,发行股票和债券、信托产品、众筹、表外融资等诸多融资方式已经占据越来越重要的地位。据央行统计,2014年末人民币贷款余额为81.43万亿元,占社会融资规模122.86万亿元的三分之二。央行研究局长盛松成的研究成果表明:我国央行应当以社会融资规模作为金融宏观调控的中间目标,货币政策能有效影响社会融资规模,社会融资规模对经济增长、物价水平、投资消费等实体经济指标产生较大影响,社会融资规模是反映金融与经济关系的良好指标。

  其次是央票发行利率指标。在我国货币政策指标的选取中,除了社会融资规模之外,央行研究所姚余栋所长近期的研究成果表明:央票发行利率也逐步成为一个重要的货币政策指标。由于央票发行利率代表数量型和价格型的货币政策工具,其可测性、可控性、相关性比较理想,优于新增贷款和M2等数量型指标,也优于基准存款利率等价格型指标,但央票发行利率作为货币政策指标在人民银行法中并无体现,现实和法律脱节。

  第三是货币政策委员会的地位。金融风险的控制与防范离不开传统的货币政策,正确、有效地运用恰当的货币政策工具是货币政策目标实现的基本手段,为此,货币政策的制定和实施极其重要。在我国,货币政策委员会是中央银行制定货币政策的咨询议事机构,不享有最终的决定权,通过委员们表决的建议很可能不符合中央银行行长的意图而遭否决。由于个体理性的有限、专业背景、信息来源等的局限,将事关国家经济发展和稳定的金融交由作为单个的行长来决定,无疑是一注赌局。为了遏制和预防潜在的风险,应重新定位货币政策委员会的性质,在人民银行法中以法律制度的形式给予其决策权,使其成为中央银行货币政策的决策机构,货币政策的制定和调整以及相关事项由委员会投票表决。

  综上所述,基于货币政策在金融稳定中的重要作用,在三大传统货币政策工具利率、存款准备金率、公开市场操作之上,还应当在人民银行法修法中确定社会融资规模指标、央票发行利率指标在货币政策中的作用和价值,同时更加明确央行货币政策委员会的地位和作用,以确保货币政策在国家金融稳定中的重要地位。

  四、央行履职定位的修法要求

  由于现行《中国人民银行法》对央行履职发展前景欠缺必要的前瞻性考量,其对人民银行的授权很快就“不够用”。2008年出台的《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(三定方案)以及中编办的其他文件对人民银行职责进行了扩充和拓展,新增了“拟定金融业改革和发展规划,承担综合研究并协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展的责任,参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议,促进金融业有序开放”“完善宏观金融调控体系,负责防范、化解系统性金融风险,维护金融稳定和安全”“制定和实施宏观信贷指导政策”“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范,负责金融控股公司和交叉性金融业务的标准、规范,负责金融控股公司和交叉性工具的监测”“管理征信业,推动建立社会信用体系,管理信用评级机构”“监督管理黄金市场和黄金衍生品交易”“金融消费权益保护”等多项职责,央行的这些新增设职能应当在人民银行法修法中予以确认。

  2007-2008年肇始于美国的次贷危机演化为全球金融危机之后,各国央行的越来越重视维护金融稳定的问题,纷纷制订和实施促进金融稳定的监管政策,并通过立法和修法来防范金融危机。中国作为G20的重要成员,在国际金融危机中已经于2009年完成了《保险法》的修法,目前正在进行《证券法》的修法,而作为金融稳定核心的中国人民银行更应当尽快把《人民银行法》的修法提到议事日程,同时综合考虑《商业银行法》、《银行业监督管理法》的修法,以在经济增长“新常态”的情况下稳定金融业的发展,为实现“两个一百年”奠定金融稳定的基础。■

  作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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