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土地垄断与封闭小区

2016年02月25日 07:57 来源于 财新网
我国政府垄断土地一级市场供应的制度从根本上造就了我国城市的封闭住宅小区
杨遴杰
浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员。主要研究方向:土地利用政策与制度,工业用地政策,房地产市场。

  【财新网】(专栏作家 杨遴杰)最近发布的一个中央文件,让大众把街区制的概念给普及了一下,不过很多人对打开已建成的封闭住宅小区,实现内部道路公共化来疏解交通持反对态度。最高法和住建部轮流出面解释安抚民众,表示不会把所有小区围墙都拆掉,同时也会走立法程序来落实这个政策精神。一个涉及广大民众财产的重大政策调整,引发热议正常,但是由于没有做好事先的沟通,更谈不上公众参与,再加上各种细节语焉不详,引起社会过多的反对甚至恐慌,对于关门制定政策的老做法,确实是一个提醒。

  这里不重点讨论政策制定过程中的瑕疵,来谈谈中国城市内遍地的封闭小区是怎么来的。各路专业人士纷纷赞许的街区制有着很多好处,按官方的说法,可以解决交通路网布局问题,促进土地节约利用,从老百姓的角度,社区互动交流更活跃,商业形态更具活力,居家生活会更便利。去过纽约中央公园附近,到过巴黎、巴塞 罗那、布拉格,或者就在香港购物过,也都能切身体验到开放式街区的好处。可是为什么在中国的城市里却极少见到开放式街区,倒是建起一个个庞大而封闭的住宅小区和单位大院?

  计划经济时期,一个单位就是一个社会单元,包管职工工作生活的方方面面,所以都习惯封闭起来自成一体,这个好理解。住房市场化改革之后,为什么已经摆脱单位大院单一选择的人们,却又不考虑开放街区的种种好处,又都愿意花高价选择开发商制造的封闭住宅小区。只能说明在中国的城市环境中,开放街区给人们带来的便利不足以抵消它可能带来的问题,或者换一句话说,封闭小区满足了人们在居住问题上除了便利之外的其他需要,比如安全性、私密性以及人们休息时对静谧的喜好等。在快速的城市化过程中,城市政府急于建设物质形态的城市,各种新城新区宽马路大广场飞速建起来,但是在城市生活的规范上少有作为,加上贫富差距大、居民素质参差不齐,我们的城市在生活质量方面很难让人满意:在一个有块空地就会夜夜高歌广场舞不停的城市里,如何寻找静谧?在一个导盲犬都能被人牵走、顶楼都要防盗窗的城市里,怎么才能保证居住安全?解决之道就是建各种封闭小区,在政府无法保障良好的城市大环境的情况下,用更高的价格来换取相对让人满意的小环境,通过围墙把不同类别人群分开形成分阶层居住的结果。这就像政府提供的公共交通系统实在烂到人们乘坐时觉得缺乏人的基本尊严,最后一个个选择购买属于自己的小轿车出行,即使出行成本增加,路上拥堵的时间成本高,但是至少能保证在自己在车内有属于完全自己的空间,而不是挤成沙丁鱼。归根到底,这都是政府在公共服务的缺失最后由居民找办法来解决的不同案例。

  由此,从需求的角度来看,人们对居住的安全静谧要求超过了便利,封闭小区有了其出现的社会需求基础。换到供给角度,居民有需求,就愿意出更高价格去获得期望的居住品质,开发商自然为了利润也就会去满足这种需求造出封闭住宅小区来。开发商的意愿又是如何变成现实的呢,这时候就不得不谈到一个根本的问题,我国政府垄断土地一级市场供应的制度从根本上造就了我国城市的封闭住宅小区。

  按照现有的土地管理制度,城市土地归国家所有,住宅、商业、工业等类型的经营性用地必须经过招拍挂方式由政府供应到市场。 有人说,只要政府做好规划,把街区划小,一小幅一小幅地供应土地,不就可以做到开发商建开放街区就好。但是如果大幅供应土地对地方政府更有利呢?那么掌握规划权的地方政府就会自觉地把这规划和出让土地的权力结合在一起,通过规划设定大宗土地出让,让开发商获得一大型封闭住宅小区的土地。

  大地块出让为什么对政府更有利呢,大概有以下原因:一是大地块出让土地可以一次性获得大量土地出让收益,确保地方政府年度财政收入稳定,在房地产市场较好的时候更是要利用好的时机,把这部分收入纳入当届主要官员可控制的资金池子里,好做自己的政绩;二是大地块高底价的门槛会筛掉一些小企业,通过引入大房地产公司进行开发,保证整个片区开发任务按时完成,且能让整个片区具有一致的建筑风格和较好的建设质量;三是大地块出让,政府可以将小面积出让情况下要承担的一部分市政建设工程,比如道路和管道铺设等,变为企业自己内部项目的基础设施,这样政府既可减少自身成本支出,又能增加供应面积;四是由于公开出让的需要,一宗地需要走一套复杂的流程,宗地越大,地方政府的行政成本越少。基于诸多好处,地方政府大地块出让成为最有利于自身的理性选择。

  大型开发商同样也欢迎大地块出让,这样既可垄断某个区块的土地,避免竞争者出现,获得垄断的超额收益;又可逐次分期开发,尽可能延长开发周期,更多地获得地价上涨之利;另外还可以做成封闭小区满足人们对居住小环境偏安的需求。万达广场的模式已经为人熟知,就是以优惠价格获得大面积土地,部分用于做主概念产业,比如万达广场,另一部分逐次开发成住宅出售获利。

  其实,国土资源部早就看到地方政府大地块出让的偏好以及由此形成的弊端,在其2009年出台的《限制用地目录》(2006年本增补 版)中规定“住宅用地宗地出让面积不得超过下列标准:小城市和建制镇7公顷,中等城市14公顷,大城市20公顷”,就是想限制各地过大的住宅用地供应宗地面积,要知道当时三四千亩的超级大盘在一些地方都经常有,贵阳市出现了5个“千万大盘”和16个“百万大盘”。 但是即使国土资源部限定大城市20公顷的宗地上限,在城市内部来说也偏大,相当于400米*500米大小的地块做成小区,对城市交通一定会造成阻塞。

  在很多国家,土地是私有的,不由城市政府控制。在城市中,私人业主的土地不会太大块,政府想要在公共基础设施之外获得私人土地基本没可能,政府专心做基础设施,私人在自己的土地上自建或者合作开发建设,由此就形成了城市道路和街区的大致框架。在这样的城市里,不是市委书记手一指,一个新城的规划做起来,一个大开发商来帮着造出一个封闭的城;城市的管理者必须先弯下腰来了解土地的产权分布,把规划与建造的权利下移一部分,市政规划、社区规划以及私人业主的土地产权结构结合在一起,构成了我们今天住在封闭小区里去羡慕的开放街区。

  逻辑其实很清楚了:人们对居住的需求是多样的,如果政府能提供很好的公共服务,提供安全与静谧的城市空间,人们会选择开放街区的便利,否则人们会选择退守一个封闭空间内,这是需求端的原因;地方政府为了自身的一些方便和利益,选择大地块出让造成开发商有足够空间建造封闭住宅小区,这是供应端的原因。所以,归结起来,不论供应端还是需求端,地方政府才是今天遍地封闭住宅小区的主因。这也是大家对新出台的政策不满的导火索,没有原因分析,没有半点的反思,也不出台具体做法,就要来拆大家的院子似的。 找到了原因就好找解决之道了。

  打开封闭走向开放,没问题,新小区最好做到,因为规划权和供地权都在地方政府手里,只要划密路网划小地块就够了。地块小了,不方便封闭了,就倒逼着开发商从科技和人力上多投入确保每栋楼的安全与便利的兼顾,这一点可以好好和香港那些独栋的住宅楼学习。已建成的封闭住宅小区,不影响交通的就不要去动了,确实要打通交通脉络的,好好和业主们谈补偿,谈如何通过其他方面的修补来保证他们的生活品质不降 低,要有自己犯错现在请大家帮忙来一起补救的谦卑之心。别再像交通拥堵那样,公共交通没做好,大家买车拥堵,现在又是商量一周停一天不够要单双号出行,还考虑收拥堵费,弄得好像是老百姓犯错了一样。这一点还是要向香港学习,要做就做到大家即使有车也觉得公共交通更方便,不愿意开车出门。

  现在调整了政策思路,地方政府能不能按照这个思路做,要防止两个倾向,一个是仍然按照惯性大面积供应土地,架空街区制, 二是激进地把政府的手伸进小区,侵害业主权益。其实,中国的很多公共事务都存在类似的问题:政府公共服务欠缺,政府掌握很多资源却不受监督,政府官员考虑自身政绩而非社会进步和民众福利。 如何解决,可以从弗朗西斯·福山关于现代政治的三个要素来考虑—— 国家、法治和政府问责。在中国,强有力的国家权力体系已经建立,要加强的是法治,让政府行为限定在法律框架内,哪些权要去掉,比如政府的供应土地权力,哪些权要受严格监督,比如规划权,更重要的是还要建立一个问责制度,让政府不能滥用权力,也不能不做好自己的本职,比如提供良好的公共服务,以及政策制定时候如何倾听民意,如何引入公众参与等等。 拆围墙建开放街区很容易,建立一个保证中国社会稳定发展的开放制度还需要走很长的路。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:邵超
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