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高铁项目在美国遇阻的反思

2016年06月13日 11:02 来源于 财新网
中国高铁走出去,在国外客户能够按市场价格和国际商业规则购买的条件下,可以承担建设项目或出口动车组,可以承担运营技术支持,但不能参与高铁的运营,不能提供大额长期贷款,不能承担高铁运营的商业风险
赵坚
北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师, 北京交通大学中国城镇化研究中心主任。主要研究领域为 交通运输与国民经济关系研究,集聚经济与城市化,产业组织与企业理论。

  【财新网】(专栏作家 赵坚)美国西部快线公司(XpressWest)(下称西部快线)6月9日发布公告称,正式终止与中国铁路国际(美国)有限公司(下称中铁美国公司)为建造美国高速客运铁路而组建合资公司的一切活动。

  有分析认为,终止合作可能是出于无法获得美国交通部对“购买美国货法案”条款的免除。但这种说法难以令人信服,早在2015年该高铁合作项目签订之前,美国国会在1933年就制定了“购买美国货法案(Buy American Act )”,那么为什么在没有获得“购买美国货法案”条款免除的承诺前,就签订可能违法的高铁合作项目?为什么2014年中国北车可以获得美国波士顿284辆地铁客车采购合同, 2016年中国中车联合体可以获得美国芝加哥846辆城轨车辆采购合同?为什么这些采购合同可以得到“购买美国货法案”条款相当大程度的免除?

  美国西部快线高铁合作项目搁浅的真正原因是其本身的问题。中国不参与该注定血本无归的高铁项目是一件好事,更重要的,应从该事件中反思“高铁走出去”战略和我国高铁的“十三五”规划,还应反思我国在信息公开、公众参与、人民代表大会对政府的规划、支出发挥监督、问责作用等深层次制度安排方面存在的问题。

  美国政府在2013年就因“昂贵、浪费、高风险”而拒绝对该高铁项目贷款

  西部快线是拉斯维加斯酒店和博彩业巨头马奈尔(Marnell Corrao Associates)公司策划的一个铁路项目。该项目原名沙漠快线(Desert Xpress),计划修建一条洛杉矶到拉斯维加斯的高速公路,解决15号州际高速公路的运输能力瓶颈问题,后为利用联邦贷款改为修建高速铁路。最初的规划是修建从拉斯维加斯到加州胜利谷(Victorville)的铁路,全长298公里,时速240km/h,投资50亿美元,其中的49亿美元贷款来自“联邦铁路复兴与改善资助计划(Railroad Rehabilitation and Improvement Financing program)”,计划2012年动工,2016年投入运营。2011年西部快线高铁项目设计得到美国联邦铁路局、联邦公路局、地面交通运输委员会、联邦环境保护部门的批准。该项目的开工只等待得到联邦贷款,预计2012年中期联邦机构将做出是否贷款的决定。

  2012年6月,西部快线宣布,高速铁路线路将由胜利谷延伸80公里到加州的帕木代尔(Palmdale),拉斯维加斯到加州胜利谷的建设成本提高到69亿美元,其中14亿自筹,其余为联邦贷款,得到联邦贷款后立即开工建设。

  西部快线高铁项目在美国国内受到严厉批评,美国传统基金会(Heritage Foundation)研究员考克斯(Cox )批评说“他们期望人们开车50—100英里去铁路车站,然后离开高速公路,去停车场,再坐175英里火车到拉斯维加斯”。该高铁项目的可行性是基于盲目乐观的客流预测——4倍于东北走廊美国铁路客运公司阿西乐特快列车(Amtrak’s Acela train)的运量。如果不能实现预测的客运量,该高铁项目将无法偿还联邦贷款,使纳税人陷入圈套。

  2013年3月美国参议院预算委员会资深委员塞申斯(Sessions)和众议院预算委员会主席瑞恩(Ryan)致信美国交通运输部部长,在引述上述风险和世界类似高铁项目资本费用严重超支的风险后,塞申斯和瑞恩写道“由于这些原因,我们极为担心资助另一条昂贵、浪费、高风险的高速铁路项目的前景(the prospects of subsidizing another costly, wasteful, and risky high-speed rail project),特别是我们国家正经历的债务危机已经威胁了当前和未来美国人的福祉。我们要求交通运输部拒绝西部快线的贷款申请,并指导联邦铁路复兴与改善资助计划的资金用于能够给纳税人提供合理回报的、更值得的交通基础设施项目”。西部快线高铁项目的联邦贷款申请就此被搁置。2013年7月,美国联邦政府的解释是,西部快线高铁项目被暂停的部分原因是没能满足“购买美国货法案”条款。

  塞申斯和瑞恩同时要求美国国会下属的政府问责办公室(Government Accountability Office,其前身是美国总审计局,负责调查、监督联邦政府的规划和支出),审查西部快线项目、所有联邦铁路复兴与改善资助计划项目,以及考克斯对西部快线高铁项目的风险评估。他们要求政府问责办公室就西部快线高铁项目的经济可行性和对纳税人带来的真实风险做出报告。

  2015年9月,西部快线与中铁美国公司宣布将共同设计、建设、运营从拉斯维加斯到帕木代尔的高速铁路,并于2016年9月开工建设。2016年6月西部快线单方面宣布终止与中铁美国公司合作。

  一家主要从事博彩和酒店行业的公司,在与中国铁路公司合作过程中学习、认识到建设和运营高速铁路的高风险后选择退出,同时以美国政府拒绝为其提供联邦贷款的理由,终止与中铁美国公司的合作,并不令人意外。虽然西部快线公司宣称仍将致力完成西部快线高铁客运项目,但已经没有时间表。

  高铁走出去面临的最大问题是国外没有市场

  我国高铁建设施工、装备制造的性价比是世界最高的,但高铁走出去面临的的最大问题是国外几乎没有市场。

  世界各国的高铁几乎没有一条能够依靠客运收入支付全部建设和运营成本。欧洲的高铁由国家财政进行大量补贴来进行建设和维持运营。目前世界上只有日本的东海道新干线是唯一例外,因为在该500公里的通道上集聚了7000万人口,三大都市区还有数千公里的城市轨道交通和通勤铁路为东海道新干线集散客流。2008年东海道新干线每天开行160对动车组,年旅客发送人数高达1.49亿人,巨大的旅客流量是实现高铁赢利的基本市场条件。而目前世界上几乎没有一个地方集聚如此大规模、高密度的人口。如果没有政府的巨额补贴,美国、巴西、俄罗斯、委内瑞拉、泰国、印尼等是无法建设和运营高铁的。因此中国“高铁走出去”的最大障碍是国外没有市场。

  一条高速铁路的建设成本是普通铁路的2—3倍,且只能运人不能运货,因此只有在人口规模大密度高、收入水平高的地区才可能有足够大的客流,才可能实现盈亏平衡。因此一条通道上的人口规模和人口密度决定了该通道是否具备建设和运营高铁的市场条件。

  国内的情况也是如此,京沪通道上集聚了3亿以上人口,是我国人口密度和经济发展水平最高的地区,京沪高铁2011年6月30日开通, 2014年发送旅客超过1亿人次,2015年开始盈利。但2010年1月就投入运营的郑西高铁目前每天仅开行30对高铁列车,而郑西高铁每天至少有开行160对列车的能力。这类似于建设了一座160层的豪华饭店,但只有30层在营业,其余130层处于闲置状态,这种饭店是不可持续的,高铁也是如此。在人口规模小、人口密度低地区建设高铁将长期面临严重亏损的局面。

  高铁走出去还面临多党轮流执政的政治风险

  高铁建设项目动辄需要几百亿、数千亿的巨额投资,回收期长达几十年,甚至无法收回。因此在国外多党政治环境中,即使所在国政府提供主权担保或资产抵押,也无法保证这些主权担保承诺在多党政治博弈和政党轮替中不发生违约。

  墨西哥高铁项目就是典型案例,修建墨西哥城至克雷塔罗高铁,是在政党轮替中重新执政的墨西哥革命制度党新任总统在2012年参加总统大选时的承诺,这是一个要在新任总统任期内完成的“政绩工程”。但在墨西哥官方宣布中国铁建中标3天后,就在反对党质疑中,被出尔反尔地取消了高铁投标结果。

  如果我国承建并运营的国外高铁项目建成后长期处于亏损状态,我国不仅要蒙受经济上的巨额损失,该高铁项目还会成为“一带一路”建设上的定时炸弹。因为我国政府不可能长期补贴国外的高铁项目运营,而长期严重亏损会给高铁项目所在国造成巨额债务负担,严重影响两国关系。

  中国高铁走出去,首先要深入研究最早发展高铁技术的发达国家开发海外市场的运作模式。日本在1964年就开始运营世界上第一条高铁。随后法国和德国根据各自的国情,研发了各自的高铁技术。日、法、德高铁走出去的主要方式是输出高铁技术、承包工程、出口高铁动车组等市场风险最小的方式,而不提供贷款、不参与运营。这不是性价比问题,是商业风险和政治风险问题,特别是铁路运营还涉及国家主权问题。

  中国高铁走出去要利用性价比优势参与国际市场竞争,不能采用低价竞标的模式,不能认为低价中标就可以起到示范作用,就可以打开市场,而对国外的法律条款、市场风险、政治风险缺乏清醒认识。中国高铁走出去只能采取以下模式:在国外客户能够按市场价格和国际商业规则购买的条件下,可以承担建设项目或出口动车组,可以承担运营技术支持,但不能参与高铁的运营,不能提供大额长期贷款,不能承担高铁运营的商业风险。因此,中国铁路出去的主体应当是铁路建设项目的设计施工企业、铁路装备制造企业,而不是铁路运输企业,后者的角色是提供技术支持。

  需要反思我国“十三五”的高铁建设规划

  我国建设的高速铁路已达1.9万公里,是世界其他国家和地区半个世纪建设的高速铁路总和的2倍以上。同时中铁总的负债已超过4万亿元,即使不考虑高铁的运营成本,高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。中铁总要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持,已经陷入债务负担恶性增长的困境。

  一条高速铁路的建设成本是普通铁路的2—3倍,建设2万公里高铁相当少建了4万—6万公里普通铁路。2008年到2013年,我国铁路货运的市场份额下降了10个百分点,而其他交通方式的市场份额在不断增长。2013年我国铁路货运周转量的市场份额仅为22%,美国铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。我国大量用汽车运输煤炭等基础原材料,大幅度提高了物流成本。大规模高铁建设进一步扭曲了我国的交通运输结构,严重降低了国民经济整体的资源配置效率。

  为拉动经济,很多省市政府提出要在“四纵四横”高铁网络的基础上,进一步扩大高铁建设规模。郑州、西安、武汉、长沙等多个城市都计划建设“米”字形高铁,多条上千公里的高铁干线纳入了“十三五”规划。2020年高铁运营里程将达到3万公里,这将造成国家将难以承受的高铁债务危机。

  某些学者提出通过推进基础设施建设特别是铁路建设,来抑制经济下滑。实际上,交通基础设施建设也会出现产能过剩,其表现形式是运输能力大量闲置,造成巨额无法偿还债务。兰新高铁每天运行的高铁仅有5对,其高铁运输收入甚至不足以支付电费,更用说支付工资和还本付息。在中西部地区建设只能运送旅客的高速铁路,会造成货运能力不足和高铁运输能力大量闲置,这是资源在空间和功能上的错配。高铁主要满足消费需求,不能满足运输货物的生产性需求,而建设速度目标值每小时160公里左右既能运货又能运客的高等级普通铁路更有利于中西部地区的经济社会发展。

  飞速运行的高铁确是一道亮丽的风景,为人们出行提供了更多的选择。但天下没有免费午餐,国家财政最后要为高铁节约旅行时间的价值买单。至于说建高铁应主要考虑社会效益,高铁带动了房地产和地方经济的发展。那么建既可运客又可运货的普通铁路所产生的社会效益,和对地方经济的带动作用远大于高铁。1908年通车的沪宁铁路催生出长三角城市群,石家庄则是被铁路拉出来的城市。

  我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段,大都市区是经济增长的发动机,但我国所有一线城市和部分副省级以上城市出现了严重的交通拥堵,这是轨道交通不能支撑大都市区发展的市场信号。“十三五”时期,我国铁路的投资重点主要是大都市区的轨道交通。大都市区是指以大城市为中心,由多个与中心城市有较强通勤联系的周边县及城镇组成的区域,其面积在1.5万平方公里左右。大都市区是空间一体化的劳动力市场和住房市场,人口规模大、密度高的大都市区要由通勤铁路和城市轨道交通支撑其运行。

  东京大都市区有2500公里的轨道交通,纽约大都市区的轨道交通总里程为3342公里。东京和纽约在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络,形成了建在轨道交通上的城市。按我国可能出现20个千万级以上人口的大都市区、每个大都市区需要建设2千公里左右轨道交通推算,我国大都市区的通勤铁路和城市轨道交通的建设规模可达4万公里,存在巨大的投资空间。

  大都市区中一条通勤铁路的长度在30—50公里左右,一般不超过70公里,在其车站周边可以进行高强度的房地产开发,这不仅能够疏解中心城市人口,容纳更多的外来人口,改善人口的空间分布结构,为通勤铁路提供客流,而且可以使建设通勤铁路带来的土地升值收益回归建设运营主体。因而可以吸引社会资本采用PPP方式进行建设和运营,不增加国家财政负担。这涉及我国的城市行政区划、城市规划、财税体制、社会保障体制、部门管理体制不适应大都市区发展的多方面体制障碍,要通过深化改革来打破发展的瓶颈。

  作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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