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共享单车政策当向何处去

2017年04月25日 10:05 来源于 财新网
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对共享单车是否实行数量控制、强制安装智能车锁、强制实行车辆报废年限等义务性要求,应当认真寻求法律法规依据,或者尽量通过发挥行业标准、行业自律作用推动,以实现对新业态的审慎监管
共享单车是一种借助移动互联网、物联网甚至大数据技术开展的新兴业态,城市政府出台相关管理文件也是一项重要行政决策,有必要认真梳理其中的法律问题,以利于科学决策、依法决策。图/财新实习记者 马敏慧
顾大松
顾大松,财新网“法治交通”专栏作家, 法学博士,交通规划博士后,东南大学法学院副教授,东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任,江苏省交通厅法律顾问;主持、参与多个交通治理课题。

  【财新网】(专栏作家 顾大松)时下,共享单车在中国各大城市兴起,成为市民出行的重要交通工具,但同时也出现乱停乱放等诸多问题,引发了热议。最近,深圳、成都、南京、北京、天津等城市已经出台或正在讨论拟定管理政策,以鼓励、规范共享单车健康发展。不过,由于共享单车是一种借助移动互联网、物联网甚至大数据技术开展的新兴业态,城市政府出台相关管理文件也是一项重要行政决策,有必要认真梳理其中的法律问题,以利于科学决策、依法决策。

  一、共享单车管理政策的定位问题

  共享单车兴起后,在给市民带来出行便利的同时,也产生了乱停乱放、影响交通秩序等问题,不论是主管部门还是公众均有尽快出台相关管理规定的呼声,其中成都市已于3月3日由市交通运输委员会、市城市管理委员会、市公安局三家单位联合发布有效期为一年的《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见》,而上海、深圳、南京、北京、天津等城市的政策正在征求意见过程中,部分城市意见稿中有关共享单车应当统一加装智能定位锁、一定年限强制报废、实行总量控制等要求,更是引起了热议。

  多个城市政府出台的或者正在拟议中的共享单车管理政策,不论是以政府名义发文,还是多个部门联合发文,对共享单车企业及相关企业、社会公众的权利义务产生较大影响,应属行政规范性质,国家法律及地方法规、政府规章中对行政规范制定的要求应当得到体现,方属依法立规行为。

  2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第八十二条规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这一条规定虽然直接针对地方政府规章,但举重以明轻,效力层级低于地方政府规章的行政规范在没有法律、行政法规及地方性法规规定依据下,也不得增加公民、法人和其他组织的义务。也就是说,如果各城市出台共享单车管理政策,如果涉及到增设义务条款,应以现有法律、行政法规、地方性法规已有规定为依据。

  相应地,城市政府以规范性文件方式出台涉及行政相对人义务条款的共享单车管理政策时,就应当寻求法律、法规依据,以便实现依法立规建制,如2009年6月1日起施行的《江苏省规范性文件制定和备案规定》(省政府令54号)第九条第二款就规定:”规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。”该条第一款也明确行政规范性文件不得创设“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用”事项。

  因此,对共享单车是否实行数量控制、强制安装智能车锁、强制实行车辆报废年限等义务性要求,应当认真寻求法律法规依据,或者尽量通过发挥行业标准、行业自律作用推动,以实现对新业态的审慎监管。

  二、共享单车的市场准入问题

  目前,已经出台或者正在考虑出台共享单车管理政策的城市,事实上是对共享单车进入城市街头开展营运持开放态度,但与此同时,也有城市相关部门认为共享单车的无桩运营模式是用户乱停乱放的根源,对共享单车持排斥态度。

  借助于移动互联网与物联网技术大规模开展的无桩运营模式,是共享单车区别于传统有人管理的小型自行车租赁以及公共自行车的业态特性,因此应将其定性为新兴业态是合适的。基于“法无禁止即可为”的法治思维,政府制定、出台共享单车管理政策,应当遵循审慎监管原则,有必要秉持一种让“让子弹再飞一会儿”的态度,给新兴业态一定的成长空间。

  相应的,对共享单车新业态持审慎监管态度就要厘清两方面的法律问题。

  第一,占道经营的事先批准与共享单车的准入问题。共享单车进入成都市时,曾被成华区城管局以“未经批准占道经营”为由予以查扣,事实上,相关品牌共享单车进入江苏苏州市、徐州市后,也被城管部门以“未经批准占道经营”为由清理,至今也未能在两地开展业务。在本质上,共享单车利用公共道路开展经营,特别是因其需要高“见街率”与“周转率”,企业投放及用户停放均以街道公共空间为重,与街头摊贩并无本质区别,相关部门适用现有国家行政法规《中华人民共和国市容与环境卫生条例》及市容环境卫生地方法规中的占道经营管理条款予以规范并无不当。但是,市容环境卫生法规中的“占道经营批准”并非一种事前准入的行政许可,而是占道经营者是否按照相关方案开展经营的管理问题。因此,相关部门并不能禁止共享单车进入市场,正如不能禁止摊贩在街头开展经营一样。

  针对共享单车,城市政府依法制定管理政策的重心在于投放的地段、规模、时间等规则问题,如作为地方性法规的《南京市市容管理条例》第十六条第三款就规定:“不得在禁止地段和时间内摆摊设点。可以摆摊设点的地段和经营时间,由城市管理(市容)行政主管部门会同有关部门,按照不影响市容、交通和方便群众生活的原则确定,报市、区、县人民政府批准后实施。”基于共享单车推动绿色交通发展的积极意义,城市政府应当立足于鼓励并规范共享单车发展的定位,在此基础上依法规范其投放行为,因此有必要根据市容环境卫生法规关于占道经营的要求,就共享单车的投放规模、地段与时间等问题,经与单车企业会商并向公众征求意见后,形成方案,以利于主管部门重点监管共享单车的投放问题,实现从准入禁止的“红灯”规则向提供投放管理的“绿灯”规则定位转换。

  第二,公共自行车与共享单车的特许经营区分问题。鉴于共享单车利用公共道路经营的特点,即使城市政府大力挖掘并增加非机动车停放空间,也存在资源的有限性问题,甚至在某些重要节点如景区、地铁站,因为共享单车的自由停放特性,有可能加剧停放的难题。与此同时,共享单车属于市场主体向社会公众提供出行服务的准公共交通业态,兼具公用事业特性。因此,基于共享单车所利用公共资源的有限性及其提供服务的准公共性,对其依法实施特许经营方式也不失为更好配置资源、减少竞争乱象的选择,如2015年6月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条就明确:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。”

  不过,在国内城市已有的公共自行车,虽然被纳入公共交通的组成部分,但其实质仍然是一种由市场主体(大多是由国有交通企业)通过特许经营方式提供的服务。因此,在已有公共自行车城市发展共享单车,是否意味着对公共自行车特许经营的侵犯呢?

  如前所述,共享单车以移动互联网技术、物联网技术为基础,利用国内成熟的移动互联网支付环境所提供的无桩自行车租赁服务,区别于传统小型有人值守的自行车租赁与有桩公共自行车模式,与传统公共自行车之间具有本质的区别,属于由市场主体提供公共出行服务的新兴业态,如果对其实施特许经营制并不构成对传统公共自行车特许经营制的侵犯。事实上,现有共享单车运营数据表明,其用户与传统有桩公共自行车的用户之间,也具有较大程度的区别。将依托移动互联网技术、物联网技术开展无桩运营的共享单车纳入传统有桩公共自行车业态类型,并将其界定为对传统公共自行车在城市开展业务的特许经营的侵犯,是没有准确把握移动互联网技术、物联网技术条件下无桩自行车经营的新业务特性所致。

  三、共享单车的上牌问题

  共享单车进入南京后,南京市城市治理委员会公众委员即如开题为“单车来了,南京are you ready?”的圆桌论坛,相关部门领导、公众委员、单车企业及市民在论坛上共议共享单车管理问题。其中有公众委员就提出,根据《江苏省道路交通安全条例》相关规定,共享单车作为非机动车上路,应当申请牌照,方谓适法。后来,南京市公安交管部门在接受记者采访时也表态,要求共享单车企业应当上牌。目前,“七号电单车”及“小蓝单车”已经开始上牌,南京成为第一个为共享单车(包括电单车)上牌的城市。近日,天津市近期发布的《天津市互联网租赁自行车管理暂行办法(征求意见稿)》第五条也提出车辆登记要求,即“凡在本市投入市场运营的车辆,应符合国家、行业技术标准要求,性能安全,按照国家和本市有关规定,在市公安机关非机动车管理部门进行登记。”

  由于国家层面并无法律与行政法规规定非机动车上牌义务,目前南京市执行的《江苏省道路交通安全条例》属于地方性法规,该法规第十六条明确规定,自行车、电动自行车“应当经申领人居住地公安机关交通管理部门登记,领取牌证后,方可上道路行驶”,第十七条则规定,申请非机动车注册登记时,应当交验车辆,并提交“车辆所有人的身份证明、车辆来历证明、车辆出厂合格证明或者车辆进口凭证”。

  由此可见,在法有明文的情况下,共享单车(包括电单车)上牌是企业应尽的法定义务,也是主管部门的职责所在。而共享单车上牌,在事实上也能发挥一定的规范作用,如对车辆质量有一定的控制,有利于主管部门掌握进入城市的单车数量,也为企业拥有的动产提供物权登记作用,发挥财产权保护作用,有利于追索财产,向侵占、损毁单车的违法行业人主张权利、追究责任。

  当然,既有法规立法文义主要针对个人所有的非机动车登记问题,如《江苏省道路交通安全条例》第十六条的非机动车登记管辖标准是“申领人居住地公安机关交通管理部门”,从文义解释角度,应当是针对个人所有非机动车的登记要求,而公司注册地不在本地的共享单车企业所有的自行车或电动自行车适用这一款规定就有一定冲突,因此需要从立法目的解释角度,共享单车企业纳入上牌管理对象,以实现单车质量控制与企业的财产权保护。

  不过,由于共享单车以移动互联网、物联网技术为基础,其牌照形式也可以作与时俱进的改进,特别是可以在共享单车牌照上尝试运用RFID等电子车牌技术,有利于推进更为精细化的运维与管理。按照《江苏省道路交通安全条例》第十九条第二款规定,非机动车号牌、行驶证的样式由省公安机关交通管理部门统一规定并监制,因此有必要在省级主管部门层面进行统筹,以更好地推进共享单车的精细化管理。

  作者为东南大学交通法治与发展研究中心执行主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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