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PPP模式在公共事业项目中的应用研究

2016年01月07日 13:39 来源于 财新网
在运营阶段监管中,仍然存在一些问题,例如规则过于笼统,可操作性差;没有合适的监管机构;没有明确监管流程说明;没有全国性监管的专门政策;对PPP项目可能的意外问题考虑不足等
中国金融论坛
“中国金融论坛”(China Financial Forum, CFF),是依托中国人民银行研究局(所)设立和管理的中国特色新型金融智库。论坛理事会主席为中国人民银行副行长陈雨露和潘功胜。理事会常务理事包括洪崎、姜建清、李若谷、李扬、王广谦、吴晓灵、谢平。现有论坛创始成员33位。论坛致力于从事前瞻、高端、专业、国际的金融理论与政策研究,着力为政策制定者和政府部门提供具有前瞻性和可操作性的政策建议,成为政府与公众交流的桥梁。论坛官方网站: www.cff.org.cn

  陈徐 顾胥 李研妮|文

  中国人民银行重庆营业管理部

  摘要:2015年8月1日,重庆市人民政府发布了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》,标志着重庆初步完成对PPP模式的立规。为了加深对PPP模式在公共事业项目中运用的理解,本文对PPP模式的内涵、分类、发展、运作思路及存在的问题进行了梳理分析,供参考。

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  PPP融资模式的内涵

  PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  从各国和国际组织的理解来看,PPP有广义和狭义之分。狭义的PPP指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,强调合作过程中的风险分担机制和提高纳税人资金在项目中物有所值(Value For Money)原则。而广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

  PPP模式的分类

  按照美国政府会计处(US Government Accounting Office)的研究分类,公私营机构合作可按照以下形式设立,主要包括:兴建-发展-经营 (BDO: Build-Develop-Operate)、兴建-经营-转移(BOT: Build-Operate-Transfer)、兴建-转移-经营(BTO: Build- Transfer-Operate)、兴建-拥有-经营(BOO: Build-Own-Operate)、购买-兴建-经营(BBO: Buy-Build-Operate) 、设计-兴建(DB: Design-Build)、设计-兴建-注资-经营(DBFO: Design-Build- Finance-Operate)、设计-兴建-维修(DBM: Design-Build- Maintain) 、设计-兴建-经营(DBO: Design-Build-Operate) 、发展商融资(DF: Developer Finance) 、经营、维修及管理服务合约(Operate Maintain & Managing Contract)、免税契约(Duty-free Contract) 、全包式交易(Whole-Transaction) 。

  以上是运用较多的模式,除此之外还有服务外包(SC: Service- Contract)、管理外包(MC: Management-Contract)、设计-兴建-转移(DBT: Design-Build-Transfer)、租赁-更新-经营 (LUOT: Lease-Upgrade-Operate-Transfer)、购买-更新-经营-转移(PUOT: Purchase-Upgrade-Operate-Transfer)、兴建-租赁-经营-转移(BLOT: Build-Lease-Operate-Transfer)、兴建-拥有-经营-转移(BOOT: Build-Own-Operate-Transfer)、设计-兴建-转移-经营(DBTO: Design-Build- Transfer-Operate)等模式。

  PPP融资模式在我国公共事业项目建设管理中的发展

  从1980年到1990年,我国政府开始BOT方式管理的试点工作,并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资。1995年1 月,为了满足发展需求,原外经贸部颁布了《关于以BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》,这是我国第一部相关的管理规定。随着市场经济向纵深发展,公共事业民营化政策障碍也逐渐取消,2002年12月建设部以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入,公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。2003年10月,中共十六届三中全会指出,要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍,放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的公共事业领域。

  2008年5月国家发改委法规司发布“基础设施特许经营立法研究概述——基础设施特许经营立法前期研究报告之一”,报告中明确指明要建立完备的基础设施特许经营法律体系、理顺监督管理体制、规范特许经营合同和确立科学合理的定价机制。这也再一次反映出政府对促进PPP 在中国发展的决心和积极态度。

  在当前经济增速下行压力较大、投资又受制于地方债务限制的情况下,中央和地方积极倡导PPP模式。2013年底,全国财政工作会议专门召开研讨PPP模式的会议。而后,财政部成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,王保安担任领导小组组长。2014年5月26日,财政部党组成员、副部长王保安主持召开PPP工作领导小组第一次会议,研究PPP管理机构设立方案,讨论完善PPP工作指导性通知,明确各成员单位职责分工,部署下一阶段工作。财政部部长楼继伟称,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。PPP模式已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等机制变革的高度。

  2014年7月23日,重庆审议通过《关于PPP投融资模式改革的工作方案》。8月7日,重庆市在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段,集中签约了一批PPP战略合作项目。签约项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治等共10个项目资产总额达1000亿元。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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