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中国民用运输机场的未来发展图景

2017年08月29日 11:45 来源于 财新网
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要结合机场建设从政策上扶持支线航空加快发展,改变目前众多中小城市缺少航空服务设施,支线航空市场的巨大潜力仍被抑制的情况
荣朝和
北京交通大学经济管理学院教授,主要研究领域为运输经济理论与政策、时空经济分析。初中毕业后曾下乡到内蒙古生产建设兵团。1991年获北京交通大学经济学博士学位后,在中国科学院—国家计委地理研究所从事博士后研究。先后在美国杜肯大学、西北大学和瑞典乌普萨拉大学进修或进行访问研究。

  【财新网】(专栏作家 荣朝和)

    中国民航业及民用运输机场的发展与问题

  国务院近期已经批准了经过修编的全国民用运输机场布局规划,这对中国民航事业和综合交通运输体系的发展都具有重要意义。

  民航是综合运输体系中的重要运输方式,民用运输机场则是民航业的主要基础设施。航空运输具有显著的速度经济、网络经济和枢纽经济优势。航空运输较少受地理条件限制,只需具备必要的机场和航路就可以在两地之间开辟航线;飞机可以按班期飞行,也可作不定期飞行,可以在固定的航线上飞行,也可在非固定的航线上飞行,灵活性和适应性强;目前民航旅客事故死亡率在各种运输方式中是最低的;与公路和铁路相比,民航占用土地资源的数量相对较少;而且一般机场设施的投资额相对较小,建设周期较短。

  自国务院批准实施2008年版全国民用运输机场布局规划以来,中国机场数量显著增加,密度逐渐加大,服务能力稳步提升。2016年,全国共有218个民用运输机场,年旅客吞吐量、货邮吞吐量和飞机起降量分别达10.2亿人次、1510.4万吨和923.8万架次,分别是2007年的2.6倍、1.7倍和2.4倍,年吞吐量超千万人次的机场由2007年的10个增加到28个。2016年,全国民航全行业完成旅客周转量8378.13亿人公里,比上年增长15.0%。,完成货邮周转量222.45亿吨公里,比上年增长6.9%。,民航在综合交通系统中的地位和作用进一步提高。

  中国民用运输机场虽然已经得到巨大发展,但仍存在着一些问题需要克服,主要包括:机场总量不足,覆盖范围不够广泛,特别是中西部边远地区、民族地区航空服务短板较为突出;现有机场布局不尽合理,层次不够清晰,功能结构不够完善;部分机场容量趋于饱和,繁忙机场和繁忙航路的空域资源紧张,致使航班运行受限、延误增加。这些问题使得民航业还难以满足社会经济发展和综合交通运输体系建设的需要,无法适应国家重大战略实施和广大人民群众便捷出行的要求。

  与发达国家相比,目前中国民用运输机场体系仍存在较大差距,中国民航业的发展阶段仍处在快速成长期。未来十几年时间内,中国民航业的发展仍会继续加快属于短板的机场设施建设,同时加快向更加重视运输服务质量提升和运输效率提高转变,因此亟需对原有的机场布局规划进行修编。

  机场布局规划修编的内容与依据

  全国民用运输机场布局规划修编遵循优化布局结构、加密与扩能并重、服务国家战略、绿色集约环保、以及鼓励打破行政区划分割、统筹军地资源促进军民航深度融合等原则,勾画了中国民航业特别是民用运输机场未来长期发展的蓝图。

  修编规划的发展目标是到2020年,民航运输机场数量达到260个左右,北京新机场、成都新机场等一批重大项目建成投产,枢纽机场设施能力进一步提升,一批支线机场投入使用。到2025年,全国民用运输机场规划布局370个,规划建成约320个。建成覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的现代化机场体系,形成京津冀、长三角、珠三角3大世界级机场群,北京、上海、广州机场国际枢纽竞争力明显加强,成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等机场国际枢纽作用显著增强,还有29个城市的机场成为区域枢纽,航空运输服务覆盖范围进一步扩大。

  修编规划中的布局方案根据地域范围划分了华北、东北、华东、中南、西南和西北六大机场群,其中西南和西北规划新增机场的数量高于其他几个区域,体现了机场布局规划向中西部边远地区、民族地区倾斜的意图。规划涉及到另外38个需要研究的新增机场,并预计远期全国运输机场的规模将达到408个。

  全国民用运输机场布局规划的这些修编意义非常重要。一是符合国民经济发展进入新常态,对外开放进一步扩大,产业结构调整,消费结构升级,所引发航空运输需求规模和结构都将发生的重大变化;二是符合国家三大战略所明确要求的推进双向开放,促进国际国内市场深度融合,以便形成交通条件、资源要素、人员流动与市场区位多位一体的时空格局;三是符合促进各种交通运输方式分工合作、协调发展,完善综合交通运输网络与枢纽体系,包括实现与高速铁路、高速公路合理衔接配合,共同提升运输服务整体水平的要求;四是符合有效解决边远、民族地区人民群众的出行问题,提升基本公共服务均等化水平,同时维护国家安全、边疆稳定和民族团结,提升应急处突能力的要求;五是符合扩大民航服务范围,完善机场枢纽功能,提高机场体系整体效益,为民航业持续健康发展奠定基础的要求。

  特别是对边远地区而言,机场建设是改善其时空可达性的重要基础设施。可达性包括交通网络的连通性与可靠性、地点或位置的可接近性以及行为主体的可参与能力,基本公共服务均等化也包括实现地区之间可达性的公平化。边远地区一般陆运条件都较差,且要么远离海岸线要么水运条件并不好,因此航空成为其得以有效改善可达性和交通区位的有效手段。因此,在运输化和经济发展的一定阶段,就有必要通过机场建设显著提升边远地区的可达性,这也是各发达国家都已经历的过程。

  相信这个修编后的全国民用运输机场布局规划,将会在未来一个相当长时期内引导中国民用运输机场的建设与发展。还有必要说明的是,从综合交通运输体系的角度看,在今天技术条件已经完全具备的情况下,在西部边远地区修建机场并开通航线或开展通用航空服务,比起不顾条件是否具备一律都要修建高速公路特别是高速铁路,经济上要合理得多。因此,我们对这个修编后的全国民用运输机场布局规划,在综合交通领域的重要作用也应该给予充分肯定,并有必要促进其尽快实施。

  机场规划实施中应该注意的问题

  关于这个全国民用运输机场布局规划修编后的实施,文件也分别提出加强统筹协调、完善投融资政策、提升空管保障能力、推进军民融合、注重一体化衔接、坚持绿色集约发展和强化科技创新等配套政策措施。其中特别明确要统筹考虑运输机场与通用机场的规划建设,加强土地利用规划、城乡规划与机场总体规划之间的衔接,充分预留发展空间,切实保障机场建设用地;加强机场集疏运体系规划,严格保护机场净空和电磁环境,努力提高机场服务水平;明确机场是公益性较强的公共基础设施,原则上应以非债务性资金全额投入,中央与地方要加大财政性资金支持;拓宽机场建设投融资渠道,探索政府和社会资本合作即PPP模式,充分发挥市场机制作用吸引社会资本。

  必须落实地方政府在机场建设和发展中的主体责任。地方政府应从民用机场公共基础设施定位出发,立足长远做好机场规划,合理安排机场建设时序;加强机场与其他交通方式的衔接,做好机场外围市政配套设施;将民用机场场址纳入土地利用总体规划和城乡规划统筹安排,并做好场址保护;划定民用机场净空保护区域,向社会公布,并禁止在机场净空保护区域内从事妨碍或危害飞行安全的活动。

  机场规划建设要明确中央补助和地方政府资本金比例,严格遵照《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《国务院办公厅关于地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)和财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)等一系列文件,降低杠杆率,切实有效防范和控制财政风险。鼓励省市两级地方政府从机场作为公共基础设施的定位出发,加强机场建设发展统筹,加大土地、财政、税收等方面的政策扶持力度。对实施PPP模式的机场建设项目,要按照《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),和国家发改委、财政部关于落实PPP模式的一系列操作性文件和指南,认真开展项目物有所值评价及财政承受能力论证工作,保障政府切实履行合同义务。要有切实措施把好事办好。

  此外,机场建设要有利于国内支线航空的发展。相比美国等民航强国大量支线飞机在轴辐式航线结构中为枢纽机场集散旅客的发展模式,中国支线航空尚处于起步发展阶段,还未形成支线和小型机场为补充、干支衔接、布局合理、层次清晰、功能明确的航线网络体系。要结合机场建设从政策上扶持支线航空加快发展,改变目前众多中小城市缺少航空服务设施,支线航空市场的巨大潜力仍被抑制的情况。

  作者为北京交通大学经济管理学院教授  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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