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统一资管监管改革的重点问题

2017年06月20日 13:42 来源于 财新网
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“一行三会”已经开展一系列加强监管的政策调整,深化资管金融监管体制机制改革,构建统一的监管规则已经刻不容缓
王玉国
经济学博士,现任中诚信托有限责任公司战略研究部总经理,兼任公司业务创新评定小组办公室副主任、境外投资决策委员会委员、中国信托业协会行业发展研究专家成员等,近年来先后主持和参与了中国银监会、中国信托业协会等十余项重要研究课题

  【财新网】(专栏作家 王玉国)4月25日,中共中央政治局就维护国家金融安全进行的第四十次集体学习中,明确将加强金融监管、补齐监管短板、避免监管空白等,作为当前维护金融安全的重要任务之一。我国资产管理市场在蓬勃发展、规模壮大的同时,业务创新推动了跨行业、跨市场的资管产品不断涌现,监管空白、标准不统一矛盾突出,暴露出监管套利、风险交叉传染、脱实向虚等问题。前期市场上流出的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)说明,“一行三会”已经开展一系列加强监管的政策调整,深化资管金融监管体制机制改革,构建统一的监管规则已经刻不容缓。

  一、统一资管监管改革亟需解决的重点问题

  近年来,资产管理行业蓬勃发展,体量不断扩张。据中国证券投资基金业协会统计,截至2016年底,我国金融机构开展的资管业务规模达105.01万亿元,其中:银行理财规模达30万亿元,信托公司管理信托资产规模20.22万亿元,公募基金9.16万亿元,证券公司资管计划、基金公司及子公司专户、期货公司、私募基金管理机构资产管理业务总规模约42.63万亿元,保险公司资管规模3万亿元。资管行业规模已经连续5年增速40%以上,成为发展最快的金融领域之一,而且可以预计未来若干年依然处在增长较快的通道中。在资管行业快速发展的过程中,暴露出许多严重问题,值得统一资管监管改革设计时重点关注和解决。

  (一)基础法律关系和性质不统一问题

  资产管理业务作为资产管理人(金融机构)接受客户委托,按照合同约定对客户资产进行管理和运作,基本法律依据是《信托法》、《证券投资基金法》和行业部门监管规章的规定,各金融机构开展的资管业务主要存在着信托关系和委托代理两种法律定位,以及部分基于资管产品当事人的特别约定,法律性质和法律关系不甚清晰。从实质上,银行个人理财业务、基金管理公司的特定客户资产管理业务、证券公司的客户资产管理业务,甚至保险公司的投资型保险产品都符合信托原理,但却不提信托之名;部分以委托代理的法律性质支撑资管业务的开展,也模糊了信托关系之本质,不仅无法适用《信托法》所带来的特有基础资产破产隔离功能,而且部分产品的发起机构并未切实履行诚实、信用、谨慎管理的受托义务,信息披露模糊,结构设计复杂且具有很大的不确定性,产品设计中利益向发行者倾斜,投资者利益无法得到有效保障。

  (二)业务监管标准不统一问题

  在现有分业经营、分业监管框架下,由于缺乏有效的监管协调机制保障,一是导致各金融监管部门对不同机构开展资管业务的市场准入、经营规则等存在明显差异,资管产品在产品准入、投资范围、募集推介、信息披露、托管、投资者适当性管理等方面监管标准并不一致。比如信托公司开展业务受到净资本约束、缴纳信托业保障基金等更加严格的监管。二是跨市场运作不畅,如信托计划进入资本市场时,无法作为拟上市公司股东、参与定向增发、新股网下配售业务等,而与之性质相同的证券公司、基金子公司的资管计划则无此限制;信托公司公开上市也迟迟未能突破,而一些私募资产管理机构已经实现在新三板上市,并通过借壳等方式实现主板上市等。三是业务统计信息分散,建立于2013年8月的金融监管联席会议制度发挥的作用十分有限,各监管机构各自为战的问题十分突出。无论是2015年的“股灾”到2016年的宝能万科收购事件,都暴露出由于监管分割,金融信息搜集与分析不统一,从而导致监管政策失灵,引发了金融风险。

  (三)产品交叉传染风险隐患问题

  各类金融机构在创新驱使下,通过机构合作、业务和产品交叉,深入挖掘各类投融资等金融需求,并且在产品设计及销售方面进行创新,更精细地将不同风险偏好投资者的投融资需求和资金进行匹配,成为了业务的新突破点。一是在产品创设中,通过各种产品嵌套规避合规风险,导致产品结构复杂,各参与主体的权利义务关系不清晰,产品缺乏充足的风险补偿安排,风险发生后各方互相推诿责任的问题较为突出。二是部分产品中存在多层结构化安排,叠加放大资金杠杆倍数,导致资金最终投向与实际投资者的风险承受能力不匹配问题,甚至可能引发社会性风险。三是部分资管产品通过互联网金融或P2P平台销售,利用债权收益转让、众筹等方式,将金融机构发行设立的资管产品延伸到非金融主体和平台,分散到更广泛的社会投资者群体,不仅变相降低合格投资者的标准,使销售适当性管理无法真正落实,而且投资者准入的门槛、实际数量等规则都被突破,导致资管业务的高风险蔓延、渗透到中小投资者,极易引发社会风险。四是部分资管机构开展资金池业务,为了提高收益,将非标资产作为重要的配置标的,由于这类基础资产缺乏流动性和市场交易价格,往往出现资产与资金端定价分离情形,持续滚动发行和风险延后问题较为突出。五是资管业务和产品属于金融机构的表外业务,缺乏必要的风险缓释机制。产品发生兑付危机后,金融机构为了维护声誉往往承当垫付义务,最终转化为即期或远期的表内不良资产风险;也有机构利用其控制的资金池产品接盘风险项目,导致风险在表外资产中隐藏和延后。

  (四)监管体系覆盖不足问题

  目前资管市场已经实质上混业经营,不仅包括信托公司、基金管理公司等以营业信托作为主业的金融机构,也包括银行、证券、保险等兼营开展资管业务的金融机构,以及开展慈善信托的慈善组织,创设和提供资管服务的第三方理财机构、互联网金融平台、金融资产交易所(中心)等非金融机构。大量第三方理财机构、互联网金融理财机构,其不仅仅代销正规金融机构的资管产品,还自主发行各类基金、提供全权委托等资产管理服务。P2P、众筹、网络资产交易平台等互联网理财机构更是野蛮式成长。由于尚未建立有效的监管,近两年以来已经出现多起P2P、网络资产交易平台资金链断裂、实际控制人跑路等问题,涉及投资者人数众多、资金规模巨大,对我国刚刚起步的资产管理市场造成较大冲击,如果继续任其无序发展可能引发更大金融风险。

  二、澄清信托关系的实质,完善资管基础法律制度

  现代金融是依法律构建的,不能独立于法律之外。金融资产的本质就是合同,而合同的价值主要依赖于合同的法律正当性(Bradley,1902)。法律制度能够有权威地支持合同双方的权利义务,还可利用其强制力来执行合同项下的请求权。而金融市场是由一系列的规则构成的,任何庞大的金融体系都有正式的法律体系作支撑。法律通过委托不同的利益相关者制定规则,促进金融监管的多元化。因此,澄清资管业务和产品的基础法律关系,这是引入监管机构、构建监管规则、政策的基本依据和前提。

  按照金融监管的法律理论观点,社会是变化的,而法律具有稳定性,因此任何的法律都是不完备的。由于法律不可能实现最优设计,而在法律不完备时,仅依靠专门的立法机构立法是不够的,剩余立法权和执法权可以分配给法庭,也可以分配给监管者。监管者主动而灵活的执法可以弥补法庭被动执法的不足(Katharina Pistor、许成钢,2002)。对于金融领域已经存在的法律法规,在不违背法律原则的前提下,监管机构有权对其进行适当的修改,使其适应当前形势发展。当然,金融领域的监管势必不仅限于立法权,在执法权的分配方面,应当赋予金融监管机构对其制定、更改的法律法规的执行权力,以使其更具有灵活性和针对性。但是,在跨国性、跨行业的监管领域中,通过构建相对稳定的标准化规则并不可能让危机不再发生,相反还可能是跨国、跨行业监管体制对未来的变化不敏感,不利于处理金融体系内在的不稳定,因此,基于相对统一、完备前提下基础法律制度,引入弹性的监管安排成为监管改革的重要趋势。

  从法律性质而言,资产管理业务体现的本质是一种信托关系。投资者基于信任,将货币、证券等金融资产或动产、不动产及合法财产权转移给资管机构,资管机构以自己名义进行投资管理运作,并收取管理报酬。与委托代理关系不同,在信托关系下,信托财产具有独立性、受托义务确定性、法律关系稳定性、财产管理主动性等独特优势。2001年的《信托法》是一部规范信托关系的法律,而各类资管机构开展信托性质的业务主要依据部门规章,立法层级低、跨部门协调难度大。建议借鉴国际经验,尽快研究制定《信托业法》,明确以信托关系作为资管业务的法律关系基础,统一资管机构的市场准入、业务经营规则、机构行为、高管及专业人员任职资格和资质管理等。在《信托业法》出台前,可通过国务院条例的形式统一资管市场规则,进行顶层设计和引导。

  三、以市场准入和尽责管理为重点,统一资管经营机构监管

  统一资管监管改革并非是要打破现有分业监管的金融格局,而是要在充分重视资管金融业务的外部性、脆弱性等特性基础上,一是完善资管机构的市场准入和业务准入标准,将各类涉及开展资管金融业务的机构有序纳入监管范围;二是针对不同业务、机构设置准入门槛规则,加强对机构进入或退出市场、经营资管业务产品或提供金融服务、高级管理人员任职资格依法进行审查和批准;三是基于各类机构都按照统一的信托关系来开展资管业务,资管机构作为受托人需要恪尽职守,履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务,需要通过加强尽责管理来厘清受托责任边界,制定明晰的尽职指引,明确资产管理链条上的各个主体及其相应责任,推动“卖者尽责、买者自负”,有序打破刚性兑付。

  此外,在资管金融监管体制机制改革中,还需要妥善处理好三个层次的关系:一是金融监管与市场之间的关系,监管在管控系统性风险、保护投资者利益方面积极作为的同时,也要防止过度监管对金融创新和市场发展的抑制;二是政府“自上而下”监管与行业自律“自下而上”监管之间的协调互动,避免政府监管职能的协会化,或协会职能政府化,真正构建合理的政府监管与行业自律组织关系;三是明确央行与银、证、保等不同金融监管部门之间统一监管权的分配,以及“一行三会”与地方政府在资管监管中的职责分工和协作机制,补齐监管短板,避免监管空白,防范金融风险。

  四、以投资者保护和审慎监管为核心,统一资管业务监管规则

  在资管监管改革中,从设定行业底线和最低标准入手,以期最大限度消除监管套利空间,妥善处理已有监管制度和政策设计中的差异性,重点从投资者保护和审慎监管角度来统一资管业务监管规则。一是明确资管机构在推介和营销环节应尽的审核、告知及披露义务,从“了解客户”、“了解产品”以及“风险匹配”等层面规范投资者适当性管理。二是重点解决目前存在的资管产品双方、多方合作、互为通道、多重嵌套问题,通过实施穿透式监管,防范突破市场准入、投资范围、资本约束、杠杆限制、投资者适当性等监管要求。三是要高度重视资管产品的流动性错配、杠杆运作等带来的脆弱性及其对金融稳定的潜在影响,完善相应的审慎监管措施,加强正常和压力情况下的流动性管理,强化压力测试和信息披露要求;统一资管产品杠杆水平计量方法,真实反映资管产品的杠杆程度。

  同时,资管业务规则开展也必须注意不同金融机构资管业务的特殊性,避免穿透监管原则的过度使用和不同监管部门内部的差别化运用,要科学合理地统一规范合格投资者的标准、风险承受能力评价、投资范围和最终底层资产选择的匹配性;通过监管协调,为资管产品投资运用端进入不同市场营造良好公平的竞争环境。

  五、以统一登记、托管为基础,促进资管产品市场建设

  金融市场通过组织金融资产、金融产品的交易,可以发挥资金融通、风险分散转移、价格发现等多方面的功能。在现有金融监管格局下,银、证、保等金融监管部门都在推动搭建所管机构和产品的统一登记、交易平台,如人民银行推动建立的上海票据交易所、中征应收账款融资服务平台,银监会推动建立的银登中心、信托登记公司、全国银行业理财信息登记系统,证监会推动建立的中证机构间报价系统、交易所资管份额转让平台,保监会推动建立的上海保险交易所、保险资产管理产品注册发行系统等。但是,跨部门、行业、市场间的信息共享机制并未建立,“信息孤岛”、数据标准不统一等问题突出。

  未来统一资管监管改革,在资管产品市场建设方面,一要加快建立统一高效的资管产品登记平台,对涉及社会投资者利益的资产产品实施强制性托管,加强各类资管产品的事前、事中、事后的动态登记管理,构建资管产品的发行、交易、流转平台和市场,不仅为开展金融监管提供重要信息支持,更有利于形成有效的市场化约束机制。二要设定信息披露标准格式,实现资管产品信息登记的统一化、规范化、制度化、透明化,实现对资产管理业务实时穿透和风险动态监测的基础。三是加强不同监管部门所辖登记、托管等金融基础设施的统筹协调,促进不同金融基础设施之间互联互通、数据信息共享,从而真正实现资管产品底层资产和最终投资者的穿透识别,对业务属性和实质的准确认定,以及其跨行业、跨市场风险的识别、评估和预警。

  当然,由于目前资管产品刚性兑付等问题的存在,导致表外风险向表内传染,资产管理业务的结构脆弱性和风险在国内呈现一定独特性。针对当前金融杠杆和风险在资管领域积累的客观情况,在推动统一资管监管改革时,必须摸清底数,坚持底线思维,做好应急预案,尽量避免因政策过于剧烈,市场快速清理导致资管市场整体杠杆率迅速回落,业务规模快速收缩,导致一些杠杆率高、风格激进的机构和产品的大幅抛售调整,引发市场剧烈波动和次生风险,冲击金融安全。

  作者为中诚信托有限责任公司战略研究部总经理

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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